Uma das premissas básicas aprendidas ao longo deste curso, é que o Direito está em constante mutação, numa incessante evolução.
E é com base nessa premissa que, olhando os últimos 15 anos de litígios administrativos, percebemos a necessidade de adaptação do Contencioso Administrativo à evolução própria da passagem do tempo. O modelo monista da acção administrativa ganha relevância acrescida no sentido em que é a reflexo da resposta ao progresso do Contencioso Administrativo.
Como é do nosso conhecimento, o príncipio orientador da tipicidade legal das formas de processo, dispõe que a lei deve determinar os modelos de tramitação pelos quais devem seguir os diferentes processos. Assim, o conceito de forma de processo designa, pois, o conjunto ordenado de actos e formalidades que devem ser observados na propositura da acção em tribunal.
Desta forma, a previsão legal de diferentes formas de processo surgiu primordialmente no sentido em que nem todos os processos devem ter a mesma tramitação, devem pelo contrário seguir a tramitação mais adequada ao seu tipo.
O regime dualista da acção administrativa assentava os seus polos na acção administrativa especial (sucessora do anterior recurso contencioso de anulação) e a acção administrativa comum (que seguia o processo declarativo comum e se destinava a acomodar o anterior contencioso das acções). Note que a necessidade de alterar esta problemática, foi objecto do primeiro ponto a apreciar aquando a Exposição de Motivos Proposta de Lei nº 331/XII. ( PARA VER :Exposição de Motivos .)
A questão não é actual, na realidade, durante os trabalho preparatórios da versão original do CPTA ( aprovada pela lei nº 15/ 2002, de 22 de Fevereiro) já se havia discutido a opção entre o sistema monista e dualista, tendo na altura prevalecido o entendimento de que os processos de contencioso administrativo deviam seguir duas formas: a especial relativa à impugnação de actos e normas, à condenação de acto devidos e declaração de ilegalidade por omissão de normas isto por se considerar, nas palavras de SÉRVULO CORREIA que as especificidades das relações jurídico administrativas requerem um quadro processual específico quando aquelas comportam o exercício de poderes da Administração; e a comum que se prendia com o contencioso das acções em matéria de responsabilidade civil extracontratual e contratual, sendo a mesma supletiva da especial.
Não tardaram as críticas à solução adoptada na versão original do código, entre elas :
1. A bipartição da acção administrativa não foi justificada por verdadeiras razões de natureza processual , antes tem por base “pré-conceitos” de natureza substantiva” ;
2. A divisão entre acção comum e especial depende de um conceito de jurisdição de controlo, assente em bases envelhecidas e dogmaticamente inconsistentes;
3. A perceptível incoerência entre tal dicotomia no quadro de um contencioso administrativo que deixou de se centrar no acto administrativo para se construir a partir da relação jurídica administrativa;
4. O principio da livre cumulação de pedidos determinava que a acção especial se estendesse além das pretensões relativas a actos e normas, acabando por se constituir uma verdadeira acção comum ( artigo 5º/1 CPTA / 2004) acabando por condenar o sistema a um falso dualismo;
5. A dicotomia de formas tinha consequência a nível de erros processuais, no sentido em que muitas vezes era difícil qualificar previamente a actuação administrativa e encaixa-la numa forma específica. Assim, davam-se origem a excepções dilatórias e perdia-se demasiado tempo com questões de índole processual em vez de se focar na apreciação do mérito da causa.
O modelo bipolar foi amplamente defendido por SÉRVULO CORREIA, que na altura o considerava um “caminho óbvio” e claramente inconveniente a solução unitarista. A razão de ser do seu pensamento prendia-se com o facto de não ser correcto ter o processo civil como matriz para o modelo único de acção administrativa, pois o mesmo, que rege relações entre sujeitos em pé de igualdade, não teria aptidão suficiente para sustentar litígios especificamente administrativos.
Hoje em dia verifica-se uma alteração no pensamento de SÉRVULO CORREIA, aproximada da posição adoptada por VASCO PEREIRA DA SILVA, na medida em que passa a defender o modelo de acção único, sustentando já não fazer sentido a dicotomia anterior.
VASCO PEREIRA DA SILVA, considerava a dualidade, tal como ficou desenhada no CPTA antigo, sustentada em percepções obsoletas do Direito Administrativo e caracteriza a acção administrativa especial “difícil de entender no quadro da reforma do contencioso administrativo português".
Como anteriormente referido, a nova acção administrativa do actual CPTA abrange sob uma forma única, a tramitação de processos não urgentes de contencioso administrativo presentes no elenco do artigo 37º/1 do CPTA.
Não obstante as suas vantagens, SÉRVULO CORREIA considera que estamos perante um sistema de acção unipolar imperfeito ou atenuado, sendo que continua a existir uma nítida separação entre as causas que visam uma actuação típica do exercício do poder administrativo ( actos normas e contratos) e as demais.
Por nossa parte, concordamos com FERREIRA DE ALMEIDA no sentido em que a unificação das regras de processo constitui factor de segurança e clareza para os sujeitos jurídicos. Admitimos no entanto, que não poderíamos optar por um sistema de acção único sem mais. As diferentes acções administrativas têm um núcleo distinto (exemplo dado por CARLA AMADO GOMES: uma acção de reconhecimento de direitos e uma acção de impugnação de normas), mas tal distinção não obriga ao dualismo do sistema, mas sim, no entender da Professora, ao recorte das suas particularidades.
Na esteira de pensamento de ESPERANÇA MEALHA, acreditamos que esta unificação comporta uma vantagem inequívoca. Estabelece, também nas palavras da Juiza, “um modelo de fila única” no acesso ao tribunal, sendo que o demandante “ não corre o risco de se dirigir ao guichet errado”. Nesse sentido afastamos o constante obstáculo processual do modelo antigo, podendo agora os Tribunais dirigirem toda sua atenção à apreciação do mérito da causa.
Perante o exposto, este modelo unipolar constitui um fortalecimento da tutela jurisdicional efectiva ( artigo 20º e 268º/4 CRP), e demonstra-se judicialmente mais eficaz do que o antigo.
Bibliografia:
ALMEIDA, Mário Aroso de "A revisão do ETAF e do CPTA: aspectos determinante " in Comentários à revisão do ETAF e CPTA
ALMEIDA, Mário Aroso de, in Manual de Processo Administrativo, 2016
CADILHA, Carlos Fernandes in Dicionário de Contencioso Administrativo
CORREIA, Sérvulo in Da acção Administrativa especial à nova acção administrativa CJA, n.o 106, Jul./Ago. 2014
GOMES, Carla Amado in Uma Acção chamada.. Acção: Apontamento sobre a reductio ad unum promovida pelo anteprojecto
MEALHA, Esperança "A nova acção administrativa: uma encruzilhada de acessos a um caminho processual único" in Comentários à revisão do ETAF e CPTA
SILVA, Vasco Pereira da O Contencioso no Divã da Psicanálise, 2005
Ana Cláudia Peres Palheiro (aluna 22558)
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