A função política é executada em atos
políticos. Mas o que é a função política? MARCO CALDEIRA [i] refere que
as definições doutrinárias sobre a função política são muito similares entre os
autores, não levantando grandes questões doutrinárias, sendo-o já desde antes da
Constituição de 1976. Para este autor, a função política diz respeito à tomada
de decisões fundamentais para o funcionamento do país, tendo o executor a
capacidade de escolher o melhor dos diversos caminhos possíveis, com vista à
auto-preservação e prossecução do bem comum.
A discricionariedade da função política não é desmedida.
Quem pratica estes atos, deve atuar de forma a respeitar a vontade geral da
comunidade. Se há capacidade para a prática de tais atos, é devido a uma eleição
democrática. Contudo, enquanto que a função política é atribuída aos
órgãos superiores do estado, a função administrativa é, ainda que sujeita a
fiscalização e direção, entregue a órgãos e agentes administrativos.
A função política, para a grande maioria da doutrina, é
autónoma da função legislativa. MARCELLO CAETANO, SÉRVULO CORREIA, GOMES
CANOTILHO defendem esta autonomia. MARCELO REBELO DE SOUSA foi dos últimos
autores a defender que a função política era uma sucursal da função
legislativa, mudando de opinião mais tarde, juntado-se à maioria da doutrina.
O Supremo Tribunal de Justiça, no Processo 28775 de
24/4/2002 , refere que "a
função política corresponde à prática de atos que exprimem opções fundamentais
sobre a definição e prossecução dos interesses ou fins essenciais da
colectividade“.
É perceptível que é um definição unânime na doutrina, pelo que não
levanta grandes questões de maior relevo.
Relevante
é perceber, devido à "benesse" que dá o artigo 4º 3 a) do ETAF, como se
diferenciam os atos políticos dos atos administrativos.
Complica
a tarefa, o principal órgão da condução política do país, ser também o órgão
superior a administração pública, como referido no artigo 182º da CRP.
FREITAS DO AMARAL [ii] refere que existem atos praticados que
se "confundem", pelo que dificulta a definição destes. FREITAS DO
AMARAL utiliza o exemplo da nomeação de um governador civil para uma distrito
politicamente perturbado para justificar esta dificuldade em definir os atos.
Esta é um ato claramente administrativo, contudo, existe um importante significado
político subjacente.
FREITAS DO AMARAL distingue a função política da função
administrativa em cinco critérios, para que se consiga perceber o tipo do ato.
O
primeiro critério é o critério do fim. Enquanto que a finalidade da função
política é definir o interesse geral, à função administrativa compete a
execução das políticas definidas.
O segundo
é o critério do objeto. Aqui, enquanto a função política tem o objetivo de
definir as opções para o país e traçar os seus objetivos coletivos, a função
administrativa satisfaz as necessidades coletivas, como a segurança , cultura e
bem-estar económico e social.
O terceiro, é o critério da natureza. A função política
assume uma natureza criadora. A função administrativa tem natureza executiva,
executando as linhas gerais definidas pela função política.
O quarto é o critério do carácter. A função política
caracteriza-se pela autonomia e liberdade, enquanto que a função administrativa
é condicionada pelas políticas adotadas.
O último é o critério orgânico. Em termos orgânicos, são
os órgãos superiores a emanar estes atos, que definem as linhas gerais de
política estadual. Mas para a efetiva expressão destas linhas, são órgãos
subalternos a exercerem estas competências, demonstrando assim a
descentralização e aproximação da administração às realidades. Importa
aqui referir, que organismos não estaduais, podem exercer este tipo de
competências.
O artigo
4º 3 a) do ETAF veta também a possibilidade de impugnação a atos da função
legislativa. Não é possível assim uma impugnação dos atos legislativos nos
Tribunais Administrativos ou Fiscais de atos praticados pela função
legislativa. Contudo, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA [iii], sublinha que deverá
existir uma análise material do ato. Isto é, perceber se o ato, que embora seja
formalmente legislativo, não é na realidade, materialmente, um ato
administrativo.
VIEIRA DE
ANDRADE [iv] sublinha que não existe na legislação portuguesa uma reserva material
ou funcional de regulamento, como por exemplo em França, não sendo impedido ao
legislador português o estabelecimento de regimes jurídicos pormenorizados,
podendo este criar regulamentos (ou até DL, já que o governo assume a função
administrativa e legislativa), que são materialmente pertencentes à função
administrativa, mas assumem-se atos legislativos.
Em 1976, o artigo 268º da CRP não previa o preceito
elencado no número 4. Este surge apenas em 1982, e é uma clara concretização do
artigo 20º da CRP (Acesso ao direito e tutela
jurisdicional efectiva), que aqui
se apresenta em termos muito genéricos. Foi uma inovação que havia há muito
sido discutida na doutrina. Foi, segundo os autores ISALTINO MORAIS, LEITE
PINTO E FERREIRA DE ALMEIDA [v] "uma das mais
"insistentes reivindicações, (...) dadas as situações de insegurança e
ineficácia dos meios de garantia". Influenciava ainda o STA recusar-se a
apreciar atos administrativos sob forma normativa.
O artigo 268º 4 da CRP, merece uma cuidada análise.
"a impugnação de quaisquer atos
administrativos que os lesem, independentemente da sua forma"
Aqui, o facto de o artigo prever que a forma dos atos
administrativos não ser relevante pode vir a levantar algumas dúvidas. Será que
esta é uma forma de controlar o artigo 4º do ETAF? JORGE MIRANDA [vi], na constituição anotada
refere que se deve excluir a possibilidade de impugnar os atos praticados no
exercício da função política.
Quanto a "independentemente" da sua forma"
- Jorge Miranda defende que podem ser impugnados os atos administrativos, sob
forma legislativa ou regulamentar (as decisões administrativas), sem conteúdo
normativo, que estejam contidas em diploma legislativo ou regulamentar.
JORGE MIRANDA [vi] refere ainda que é importante distinguir o
ato administrativo praticado sobre a forma legislativa da lei individual e da
lei medida. Ainda, são impugnáveis os atos legislativos individuais ou
concretos, e os que sejam materialmente administrativos. Contudo, refere que já
não é impugnável a determinação contida em ato legislativo, que embora
individual ou concreto, ainda se considere da função legislativa, sendo por
isso, materialmente legislativo. O ato administrativo praticado sob forma
legislativa, como lei individual ou lei medida, está contido em atos
formalmente legislativos. O Tribunal Constitucional tem vindo a entender que os
atos administrativos praticados sob forma legislativa, não devem deixar de ser
reconduzidos ao conceito funcional da norma, para efeito de serem submetidos à
fiscalização da constituição.
Assim, mesmo que possam ser impugnados junto dos
tribunais administrativos, atendendo ao conteúdo material, estes atos estão
ainda sujeitos à fiscalização pelo Tribunal Constitucional.
Pedro Correia, 24899
[i] CALDEIRA,
Marco. Actos Políticos, Direitos Fundamentais e Constituição, Associação
Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, Lisboa, 2014, pag 55
[ii] AMARAL,
Freitas do, Almedina, Curso de Direito Administrativo Volume I, pag 45
[iii] ALMEIDA, Mário Aroso de; Manual de Processo Administrativo;
Almedina: 2016, 2ª edição.
[iv] ANDRADE, José
Carlos Vieira de. A Justiça Administrativa, Almedina,2016 pag 52 e ss.,
[v] 5 MORAIS, Isaltino; ALMEIDA, José Mário Ferreira de; PINTO,
Ricardo Luís Leite
Constituição da República Portuguesa: anotada e comentada
Constituição da República Portuguesa: anotada e comentada
[vi] 6
MIRANDA,Jorge, MEDEIROS, Rui Constituição Portuguesa Anotada - Tomo II
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