[Joana Filipa Santos | Nº 24379 | 4TA | Subturma 1]
O artigo 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos
e Fiscais (ETAF) estabelece o âmbito de jurisdição dos tribunais
administrativos. Com o Decreto-Lei nº 214-G/2015, de 2 de Outubro, foram
introduzidas importantes alterações ao artigo 4º do ETAF, de modo a alargar a
competência dos tribunais administrativos a novas questões/matérias bem como a
clarificar outras questões/matérias já existentes.
Antes da Reforma de 2015, o artigo 4º do ETAF
apresentava um elenco exemplificativo de questões. Contudo, com a supressão da
expressão "nomeadamente", parece-nos que foi, claramente, intenção do
legislador abandonar esse carácter exemplificativo do preceito. Assim sendo, é
hoje o artigo 4º do ETAF uma norma de índole taxativa, isto é, o legislador
optou por apresentar uma lista taxativa de questões pelo que somente estas
devem ser abrangidas pela norma. Poder-se-ia apontar, como uma das razões para
esta alteração, o facto de, deste modo, se verificar uma melhor delimitação do
âmbito de jurisdição dos tribunais administrativos, todavia, parece que este
argumento perde alguma da sua força na medida em que se instituiu a alínea o) ao nº1 do artigo 4º do ETAF. Segundo
esta alínea, será da competência dos tribunais administrativos e fiscais
apreciar, também, os litígios que tenham por objeto questões relativas às relações jurídicas administrativas e fiscais
que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores ao preceito
- ou seja, o que daqui resulta acaba por não ser mais que um alargamento do
âmbito de aplicação da norma em questão. Dito de outro modo, esta alínea o) tem-se apresentado como uma disposição
residual, assumindo o julgamento de outras "relações jurídicas
administrativas" que não constem já das restantes alíneas do artigo em
análise.
O Decreto-Lei referido supra, que revê, entre outros,
o ETAF, entrou em vigor no dia 3 de Outubro de 2015, com exceção do artigo 4º,
nº1, alínea l), que apenas entrou em
vigor no dia 1 de Setembro de 2016. Centremo-nos então neste preceito.
É exatamente nesta disposição que surge uma das
alterações mais significativas ao artigo 4º. Prende-se então com a inclusão no
âmbito da jurisdição administrativa das "impugnações
judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do
ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito
administrativo em matéria de urbanismo" (alínea l) do nº1 do artigo 4º).
Foi esta uma nova competência atribuída aos tribunais
administrativos, uma notável inovação, diga-se. A partir de, como se referiu, 1
de Setembro de 2016, os tribunais administrativos passaram a ser, pela primeira
vez, competentes para conhecer de impugnações judiciais respeitantes a matéria
de Direito de mera ordenação social. Todavia, ressalve-se a restrição que a
norma acarreta. Restringiu-se esta alínea l),
permitindo a sua aplicação somente nas questões relativas à impugnação de
decisões administrativas que apliquem coimas em matéria urbanística, de que são
exemplos as coimas consagradas no Regime Jurídico de Urbanização e Edificação
(RJUE), e excluindo os ilícitos em matéria penal e contraordenacional. Parece
portanto que, mesmo com a reforma de 2015, foi intenção do legislador manter a
generalidade dos litígios referentes a processos de contraordenação fora do
âmbito da jurisdição administrativa – saliente-se, a este propósito, que é
preciso não esquecer a existência do Tribunal da Concorrência, Regulação e
Supervisão[1] (que
aprecia, nomeadamente, recursos jurisdicionais dos processos contraordenacionais
conhecidos pelas autoridades reguladoras e de supervisão). Contudo, questões
várias têm sido suscitadas neste âmbito, nomeadamente a razão de ser de o
legislador ter tido a intenção de abranger, expressamente, questões em “matéria
de urbanismo” mas, sem se perceber muito bem, ter afastado, por exemplo,
questões em matéria de ambiente, já que são domínios com imensos pontos
convergentes – parece que não existem, na verdade, motivos suficientemente
fortes que justifiquem esta separação, não quando estão em causa duas
realidades tão próximas. Aliás, não obstante o reconhecimento, a cada um destes
“ramos”, de autonomia disciplinar e científica, não podemos ter por certo que esse
facto invalida, por exemplo, uma eventual convergência de objetivos, porque,
na realidade, não é isso que se verifica. O que sucede, de facto, é que estas
duas especialidades – urbanismo e ambiente – se cruzam e estabelecem uma
relação de interdependência (recíproca, entenda-se). Mais se diga,
inclusivamente, que tentar fazer valer certas matérias urbanísticas sem se ter
em conta as matérias de ambiente, será, nalguns casos, difícil.
A propósito da matéria contraordenacional, é
interessante fazer uma pequena reflexão e ter em conta que as
"contraordenações foram constituídas em Portugal como decisões
administrativas mas com recurso para os tribunais comuns (judiciais) e não para
os tribunais administrativos"[2]. É
ainda mencionado, nesta sequência, por Vital Moreira, "… penso que nos
devíamos bastar com a regra, admitir exceções e deixar a lei operar. Essas
situações existem e algumas delas, a meu ver, não devem ser alteradas.
Refiro-me, por exemplo ao recurso das decisões de aplicação de coimas, situação
que temos de ressalvar, como é óbvio!". Creio que tudo isto se prende, em
grande medida, com o facto de o Direito da Ordenação Social ter grandes e
estreitas ligações com o Direito Penal[3],
ou seja, ainda continua a entender-se, hoje, que a matéria contraordenacional,
não obstante vir a constituir relações jurídico-administrativas, permanece como
que “refém” dos tribunais judiciais.
Neste âmbito, é, contudo, importante esclarecer que o
ilícito de mera ordenação social e das decisões de aplicação de coimas que são
tomadas pelos diversos tipos de entidades administrativas não põe em causa,
como já se referiu, o seu caráter administrativo, muito pelo contrário.
Veja-se que, na segunda metade do século XX, aquando da
criação do ilícito de mera ordenação, a impugnação das decisões de aplicação
das coimas correspondentes foi atribuída, no nosso ordenamento jurídico, aos
tribunais judiciais (comuns). Como refere Mário Aroso de Almeida, podemos
inclusivamente apresentar duas ordens de razões que justificam esta situação: em
primeiro lugar porque, na altura em questão, existiam, em Portugal, poucos
tribunais e magistrados administrativos; por outro lado, porque os juízes
administrativos eram alvo de várias limitações, impostas pelo tradicional
regime do recurso contencioso, no que respeita aos seus poderes instrutórios,
de conhecimento e de pronúncia[4].
Hoje, apesar de já se verificar a existência de uma
consistente e sólida rede de tribunais administrativos, com um elenco próprio
de juízes, parece ainda não ser possível obter, por parte destes tribunais, uma
eficiente resposta a todos os processos existentes que respeitam a questões de
mera ordenação social. Deste modo, mesmo tendo em conta que, com a profunda
transformação de 2015, o legislador reconheceu a tal natureza administrativa,
já mencionada supra, aos litígios em causa e reconheceu também o poder de
fiscalização desses atos aos tribunais administrativos, não se mostra ainda
possível encarregar somente estes tribunais do conhecimento desta matéria (que
é de uma dimensão enorme, ressalve-se). Tanto assim é que a própria alínea l) do nº1 do artigo 4º do ETAF, instituída
com esta reforma, representa bem o que se disse, ou seja, nesta alínea
reconhece-se efetivamente aos tribunais administrativos a possibilidade de
conhecerem esta matéria, todavia, não se lhes atribui em pleno, nem na sua
totalidade, a competência genérica da matéria, dadas as, ainda existentes, insuficiências
institucionais dos tribunais administrativos e fiscais – refira-se apenas que
estas insuficiências se motivam, grosso modo, pela falta de formação adequada
dos magistrados administrativos (no domínio em causa) e também pela, já
referida diversas vezes, incapacidade de dar resposta ao grande número de
processos contraordenacionais que certamente viria a ser conhecido pelos tribunais
administrativos.
No fundo, e de acordo com tudo o que se disse supra, a
instituição do artigo 4º, nº1, alínea l),
vem consagrar, como refere Mário Aroso de Almeida, uma solução de “meio termo”[5], em
que o que se faz não é mais que atribuir aos tribunais administrativos a
competência para impugnar decisões que apliquem coimas no âmbito do ilícito de
mera ordenação, todavia, limita-se esta impugnação, permitindo-a exclusivamente
quando as coimas assentem na violação de normas urbanísticas.
Como se afirmou logo no início da presente reflexão, esta
alteração legislativa constitui uma grande inovação na justiça administrativa
portuguesa, que pela primeira viu ser-lhe concedida a possibilidade de conhecer
e julgar casos contraordenacionais. Mais se diga sobre a questão e se esclareça
que, sem dúvida, que devemos encarar esta situação como um progresso
legislativo. Todavia, parece-me útil salientar que, no meu entender, é possível
apresentar argumentos de defesa em dois sentidos diferentes, seja em
conformidade com o preceito legislativo, seja refutando o que essa norma dispõe.
Se por um lado não parecem, as várias razões
enunciadas supra (nomeadamente, as que se relacionam com questões históricas e
deficiências institucionais), suficientemente sólidas e satisfatórias para não
se proceder ao alargamento do âmbito de incidência da norma; por outro, o facto
de os tribunais administrativos não terem, por exemplo, núcleos especializados
talvez motive, também, esta compressão da norma.
Quanto ao primeiro ponto de vista, crê-se que um dos
fundamentos para toda esta situação se baseie, em muito, na inércia dos
responsáveis políticos, do nosso ordenamento jurídico, no que concerne ao
aperfeiçoamento (ou pelo menos às eventuais técnicas de tentativa de
aperfeiçoamento) do funcionamento da rede institucional dos tribunais
administrativos. Já quanto à segunda ideia, parece claro que o facto de não
existirem, por exemplo, secções especializadas nos tribunais administrativos
leva que seja bastante difícil conseguir atribuir à jurisdição administrativa uma
maior competência neste âmbito. Ou seja, o que se pretende dizer quanto a esta
segunda posição é que, se, eventualmente existissem, nos tribunais administrativos,
secções especializadas, nomeadamente uma secção específica para as vertentes de
matérias de urbanismo, matérias de ambiente e até mesmo para matérias
relacionadas com o ordenamento do território (dadas as suas similitudes),
talvez assim fosse muito mais pacífica toda esta questão de saber se se devia “comprimir
ou alargar” o âmbito de aplicação da norma em apreciação. De acordo com o que se
disse, a existir esta especialização, seguramente seria mais fácil concluir
pelo alargamento do âmbito de aplicação do preceito normativo, até porque,
tendo em conta estas hipotéticas mudanças no sistema – criação de secções
especializadas – haveria, julgo eu, uma considerável melhoria no mesmo,
designadamente no que respeita às condições de funcionamento da rede de
tribunais administrativos, permitindo a estes tribunais, por conseguinte, o
conhecimento mais alargado de questões/matérias no domínio em consideração.
Todavia, e assim se conclui esta reflexão, de acordo
com o sistema que atualmente vige em Portugal, parece portanto não existir,
mesmo depois da profunda reforma legislativa de 2015, grande determinação e
vontade em tentar suprir as tais deficiências e incapacidades dos tribunais
administrativos, inviabilizando assim, consequentemente, a possibilidade de uma
melhor realização da justiça administrativa.
ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 2ª Edição, Almedina, Coimbra,
2016
ANDRADE, José Carlos Vieira de, A justiça administrativa, 14ª Edição, Almedina, Coimbra, 2015
CORREIA, Fernando Alves, A Avaliação Ambiental de Planos e Programas: Um Instituto de Reforço da
Proteção do Ambiente no Direito do Urbanismo in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Manuel Henrique Mesquita,
Volume I, Coimbra Editora, Coimbra, 2009
CORREIA, Fernando Alves, Manual de Direito do Urbanismo, Volume I, 4ª Edição, Almedina,
Coimbra, 2008
GOMES, Carla Amado, O artigo 4.º do ETAF: um exemplo de creeping jurisdiction? in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Armando
M. Marques Guedes, Coimbra Editora, Coimbra, 2004
MARTINS, Licínio Lopes, Âmbito da jurisdição administrativa no
Estatuto dos tribunais administrativos e o dever de gestão processual, in Cadernos de Justiça Administrativa,
Nº106 – Julho/Agosto, 2014
NEVES, Ana Fernanda, O Alargamento do âmbito de jurisdição administrativa, in O Anteprojecto de Revisão do Código de
Processo nos Tribunais Administrativos e do Estatuto dos Tribunais
Administrativos e Fiscais em Debate, AAFDL, 2014
[1] http://www.ministeriopublico.pt/pagina/o-ministerio-publico-no-tribunal-da-concorrencia-regulacao-e-supervisao: “Com competência territorial de âmbito nacional, cabe-lhe conhecer das questões relativas a recurso, revisão e execução das decisões, despachos e demais medidas determinadas em processo de contraordenação pelas entidades administrativas independentes com funções de regulação e supervisão, bem como das decisões da Autoridade da Concorrência em procedimentos administrativos referidos no regime jurídico da concorrência, da decisão ministerial a que se refere o artigo 34.º do DL10/2003, de 18.01 e das demais decisões daquela entidade que admitam recurso (artigo 112.º, L62/2013, de 26.08).”
[1] http://www.ministeriopublico.pt/pagina/o-ministerio-publico-no-tribunal-da-concorrencia-regulacao-e-supervisao: “Com competência territorial de âmbito nacional, cabe-lhe conhecer das questões relativas a recurso, revisão e execução das decisões, despachos e demais medidas determinadas em processo de contraordenação pelas entidades administrativas independentes com funções de regulação e supervisão, bem como das decisões da Autoridade da Concorrência em procedimentos administrativos referidos no regime jurídico da concorrência, da decisão ministerial a que se refere o artigo 34.º do DL10/2003, de 18.01 e das demais decisões daquela entidade que admitam recurso (artigo 112.º, L62/2013, de 26.08).”
[2] Diário da Assembleia da República
de 8 de Novembro de 1996, II Série - RC - nº50, p.1544 (http://debates.parlamento.pt/).
[3] Licínio Lopes Martins, “Âmbito da
jurisdição administrativa no Estatuto dos tribunais administrativos e o dever
de gestão processual” in Cadernos de
Justiça Administrativa, Nº106, pp. 20-25.
[4] Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, p. 172.
[5] Mário Aroso de Almeida, op cit., p. 172.
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