Representação do Estado pelo Ministério Público

  A representação do Estado regia se pelo regime dual ,um âmbito objectivo, o Ministério Publico representava o Estado nos processos de natureza contratual e de responsabilidade civil  nos termos dos art.11º/1/2 Código de Processo nos Tribunais Administrativos, art.51º Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e o art.53º do Estatuto do Ministério Público  por outro lado o âmbito subjectivo que delimitava  a sua actuação,  do ETAF(art.51º) resulta que só tinha competência para representar o próprio Estado( administração directa) do que resulta do Estatuto do Ministério Publico, este tem competência para representar o Estado no seu todo o que resulta claramente dos arts. 1º;3/1/a e por ultimo o art.5/1/a/b. estando estes dois preceitos legais em conflito, prevalece assim a restrição contida no ETAF, por ser uma norma posterior e especial face ao Estatuto do Ministério Público[1]. Portanto a representação cabia aos licenciados em direito no que diz respeito ao apoio jurídico e por outro lado era obrigatoriamente ao Ministério Público nos processos que tinham como objecto uma relação contratual e responsabilidade nos termos do art.11º/1/2 Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e art.51º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais(ETAF). Essa representação tinha uma natureza jurídica legal.

As criticas apresentados a esse modelo são vários, citando deste modo Vieira de Andrade e Alexandra Leitão[2] a representação do Estado não pode ser assegurada pelo Ministério Público, mas sim pelos funcionários dos serviços jurídicos. Defende a autora da ideia de que se deve suprimir a atribuição desta competência ao MP justamente para evitar conflitos entre a defesa da legalidade e a defesa do Estado. Ideia perfilhada também pelo Tiago Serrão [3], que vai mais adiante afirmando uma a necessidade de uma interpretação rigorosa do art.11/1/2 CPTA, conclui que o MP não teria competência para representar o Estado nos casos de enriquecimento sem causa previstas no art.37/1/m do atual CPTA visto que não se trata de um objecto contratual ou um caso de responsabilidade.

A critica assinala ainda uma inconveniência a essa representação a situação de cumulação de pedidos em que um dos objetos não é um contrato nem um caso de responsabilidade, nestes casos, pergunta se quem representa o Estado? A Jurisprudência recente entende que o MP só está legalmente obrigada a representar nas ações de responsabilidade. Portanto deve se suprimir esse poder atribuído ao MP por incompatibilidade de funções, tendo em conta a principal função deste é a defesa da legalidade democrática, prevalecendo assim a função da defesa da legalidade em detrimento da representação do Estado.

 Com a reforma de 2015 a delimitação do âmbito objectivo foi eliminado, assim a primeira leitura, leva-nos a conclusão de que o MP representa o Estado em todos os processos independentemente do objecto em causa. Ricardo Pedro nos comentários a revisão do CPTA[4] apresenta critérios para determinação do âmbito objectivo da actuação do MP que deve ser o critério da patrimonialidade, ou seja, o MP só actua na defesa dos interesses patrimoniais do Estado. Portanto, o interprete deve ter em conta sempre esse critério, é o que nos indica casos em que o MP não pode o pode representar (art.11º/3 CPTA).

Resulta do exposto, uma total supressão do modelo dualista em vigor antes da revisão de 2015  e apresentação de um critério patrimonial  para a determinação da competência do MP para a representação do Estado.

---

[1] Estado, neste caso, entendesse com base na jurisprudência, tão somente a administração directa e não indirecta, mas no entender da Professora Alexandra Leitão é necessária uma interpretação restrita do Estado, considerando o Estado- a administração enquanto pessoa colectiva não abrangendo a administração directa.

[2] MATOS, Manuel Pereira Augusto, O Ministério Publico e a Representação na Jurisdição Administrativa- Anteprojeto de Revisão do Código do Procedimento dos Tribunais Administrativos, pag. 245ss

[3] SERRÂO, Tiago,  A Representação do Estado no Anteprojeto de Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Anteprojeto de Revisão -CPTA, pag.225 ss

[4] PEDRO, Ricardo, Representação do Estado pelo Ministério Público  no Código de Processo nos Tribunais Administrativos  revisto: introdução a algumas  questões,  Comentários à revisão do ETAF e  do CPTA, AAFDL Editora, 2016, pag.195 ss

 Bibliografia:

• MATOS, Manuel Pereira Augusto, O Ministério Publico e a R representação na Jurisdição Administrativa- Anteprojeto de Revisão do Código do Procedimento dos Tribunais Administrativos, pag.245ss
• SERRAO, Tiago,  A Representação do Estado no Anteprojeto de Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Anteprojeto de Revisão -CPTA, pag.225 ss
• PEDRO, Ricardo, Representação do Estado pelo Ministério Público  no Código de Processo nos Tribunais Administrativos  revisto: introdução a algumas  questões,  Comentários à revisão do ETAF e  do CPTA, AAFDL Editora, 2016, pag.195ss

 Jesualda de Fátima Tavares de Pina

 subturma 1

O fim do sistema dualista da acção administrativa - Um caminho sem desvios

Uma das premissas básicas aprendidas ao longo deste curso, é que o Direito está em constante mutação, numa incessante evolução. 

E é com base nessa premissa que, olhando os últimos 15 anos de litígios administrativos, percebemos a necessidade de adaptação do Contencioso Administrativo à evolução própria da passagem do tempo. O modelo monista da acção administrativa ganha relevância acrescida no sentido em que é a reflexo da resposta ao progresso do Contencioso Administrativo.

Como é do nosso conhecimento, o príncipio orientador da tipicidade legal das formas de processo, dispõe que a lei deve determinar os modelos de tramitação pelos quais devem seguir os diferentes processos. Assim, o conceito de forma de processo designa, pois, o conjunto ordenado de actos e formalidades que devem ser observados na propositura da acção em tribunal. 

Desta forma, a previsão legal de diferentes formas de processo surgiu primordialmente no sentido em que nem todos os processos devem ter a mesma tramitação, devem pelo contrário seguir a tramitação mais adequada ao seu tipo. 

O regime dualista da acção administrativa assentava os seus polos na acção administrativa especial (sucessora do anterior recurso contencioso de anulação) e a acção administrativa comum (que seguia o processo declarativo comum e se destinava a acomodar o anterior contencioso das acções). Note que a necessidade de alterar esta problemática, foi objecto do primeiro ponto a apreciar aquando a Exposição de Motivos Proposta de Lei nº 331/XII. ( PARA VER :Exposição de Motivos .)

A questão não é actual, na realidade, durante os trabalho preparatórios da versão original do CPTA ( aprovada pela lei nº 15/ 2002, de 22 de Fevereiro) já se havia discutido a opção entre o sistema monista e dualista, tendo na altura prevalecido o entendimento de que os processos de contencioso administrativo deviam seguir duas formas: a especial relativa  à impugnação de actos e normas, à condenação de acto devidos e declaração de ilegalidade por omissão de normas isto por se considerar, nas palavras de SÉRVULO CORREIA que as especificidades das relações jurídico administrativas requerem um quadro processual específico quando aquelas comportam o exercício de poderes da Administração; e a comum que se prendia com o contencioso das acções em matéria de responsabilidade civil extracontratual e contratual, sendo a mesma supletiva da especial. 

Não tardaram as críticas à solução adoptada na versão original do código, entre elas : 

1. A bipartição da acção administrativa não foi justificada por verdadeiras razões de natureza processual , antes tem por base “pré-conceitos” de natureza substantiva” ; 

2. A divisão entre acção comum e especial depende de um conceito de jurisdição de controlo, assente em bases envelhecidas e dogmaticamente inconsistentes;

3. A perceptível incoerência entre tal dicotomia no quadro de um contencioso administrativo que deixou de se centrar no acto administrativo para se construir a partir da relação jurídica administrativa;

4. O principio da livre cumulação de pedidos determinava que a acção especial se estendesse além das pretensões relativas a actos e normas, acabando por se constituir uma verdadeira acção comum ( artigo 5º/1 CPTA / 2004) acabando por condenar o sistema a um falso dualismo;

5. A dicotomia de formas tinha consequência a nível de erros processuais, no sentido em que muitas vezes era difícil qualificar previamente a actuação administrativa e encaixa-la numa forma específica. Assim, davam-se origem a excepções dilatórias e perdia-se demasiado tempo com questões de índole processual em vez de se focar na apreciação do mérito da causa.

O modelo bipolar foi amplamente defendido por SÉRVULO CORREIA, que na altura o considerava um “caminho óbvio” e claramente inconveniente a solução unitarista. A razão de ser do seu pensamento prendia-se com o facto de não ser correcto ter o processo civil como matriz para o modelo único de acção administrativa, pois o mesmo, que rege relações entre sujeitos em pé de igualdade, não teria aptidão suficiente para sustentar litígios especificamente  administrativos. 

Hoje em dia verifica-se uma alteração no pensamento de SÉRVULO CORREIA, aproximada da posição adoptada por VASCO PEREIRA DA SILVA, na medida em que passa a defender o modelo de acção único, sustentando já não fazer sentido a dicotomia anterior.

VASCO PEREIRA DA SILVA, considerava a dualidade, tal como ficou desenhada no CPTA antigo, sustentada em percepções obsoletas do Direito Administrativo e caracteriza a acção administrativa especial  “difícil de entender no quadro da reforma do contencioso administrativo português".

Como anteriormente referido, a nova acção administrativa do actual CPTA abrange sob uma forma única, a tramitação de processos não urgentes de contencioso administrativo presentes no elenco do artigo 37º/1 do CPTA. 

Não obstante as suas vantagens, SÉRVULO CORREIA considera que estamos perante um sistema de acção unipolar imperfeito ou atenuado, sendo que continua a existir uma nítida separação entre as causas que visam uma actuação típica do exercício do poder administrativo ( actos normas e contratos) e as demais.

Por nossa parte, concordamos com FERREIRA DE ALMEIDA no sentido em que a unificação das regras de processo constitui factor de segurança e clareza para os sujeitos jurídicos. Admitimos no entanto, que não poderíamos optar por um sistema de acção único sem mais. As diferentes acções administrativas têm um núcleo distinto (exemplo dado por CARLA AMADO GOMES: uma acção de reconhecimento de direitos e uma acção de impugnação de normas), mas tal distinção não obriga ao dualismo do sistema, mas sim, no entender da Professora, ao recorte das suas particularidades.

Na esteira de pensamento de ESPERANÇA MEALHA, acreditamos que esta unificação comporta uma vantagem inequívoca. Estabelece, também nas palavras  da Juiza,  “um modelo de fila única” no acesso ao tribunal, sendo que o demandante “ não corre o risco de se dirigir ao guichet errado”. Nesse sentido afastamos o constante obstáculo processual do modelo antigo, podendo agora os Tribunais dirigirem toda sua atenção à apreciação do mérito da causa.

Perante o exposto, este modelo unipolar constitui um fortalecimento da tutela jurisdicional efectiva ( artigo 20º e 268º/4 CRP), e demonstra-se judicialmente mais eficaz do que o antigo.

Bibliografia:

ALMEIDA, Mário Aroso de  "A revisão do ETAF e do CPTA: aspectos determinante " in Comentários à revisão do ETAF e CPTA

ALMEIDA, Mário Aroso de, in Manual de Processo Administrativo, 2016 

CADILHA, Carlos Fernandes in Dicionário de Contencioso Administrativo

CORREIA, Sérvulo in Da acção Administrativa especial à nova acção administrativa CJA, n.o 106, Jul./Ago. 2014

GOMES, Carla Amado in Uma Acção chamada.. Acção: Apontamento sobre a reductio ad unum promovida pelo anteprojecto

MEALHA, Esperança "A nova acção administrativa: uma encruzilhada de acessos a um caminho processual único" in Comentários à revisão do ETAF e CPTA

SILVA, Vasco Pereira da O Contencioso no Divã da Psicanálise, 2005

Ana Cláudia Peres Palheiro  (aluna 22558)

CONTENCIOSO DE PROCEDIMENTOS DE MASSA

No âmbito da cadeira de contencioso administrativo e tributária tomarei aqui em consideração os processos urgentes, mencionados no art. 36º CPTA, para que chegue ao tema que escolhi que se trata então dos procedimentos de massa. De modo introdutório, importa clarificar que os processos têm como fim acautelar situações que não ficariam protegidas se seguissem uma tramitação normal e se submetessem ao tempo dito adequado na generalidade dos processos, assim podemos dizer que se caracterizam como uma decisão definitiva pela via judicial num tempo curto.

 Perante o disposto no art. 36º CPTA são identificados cinco tipos de processos urgentes: o procedimentos de massas; o contencioso eleitoral; o contencioso pré- contratual, a intimação para prestação de informações; intimação para defesa de direitos, liberdades e garatias; e, por ultimo, as providencias cautelares. Tendo em conta os processos enumerados irei então incidir no respeitante aos procedimentos de massa já se de seguida.

Procedimentos em massa

Em primeiro lugar falaremos dos procedimentos em massa que se encontram no art. 48º CPTA. Como sabemos os procedimentos de massas sofreram diversas alterações com a revisão do CPTA  em 2015, em que a mesma melhorou o potencial da aplicação do mecanismo, já que a obtenção de decisões foi potencialmente uniformizada, visto que assistimos a uma intervenção de todos os juízes do tribunal.

Sendo requisitos do processo, ao abrigo do art. 48º/1:

- mais de 10 processos (sendo que anteriormente eram necessário mais de 20)

- sejam referidos a diferentes pronuncias da mesma entidade administrativa, embora digam respeito à mesma relação jurídica material ou mesmo respeitante a diferentes relações jurídicas coexistentes em paralelo.

Tendo em conta estes requisitos, no tocante aos efeitos surge então o seguimento de apenas um processo (dado como processo piloto) e a suspensão da tramitação dos demais (art. 48º/1). Por conseguinte é aplicado um regime de urgência, disposto no nº8 do mesmo artigo, em que é feita uma intervenção de formação alargada dos juízes do tribunal.

 Assim podemos enumerar algumas vantagens já que se verificou uma desnecessidade de lidar com numero elevado de processos e peças processuais distintas, alem de que se verificou uma celeridade pela aplicação do regime dos processos urgentes, o que resultam ao descongestionamento das mesmas, de acordo com o disposto no art. 48º/8 em que surge a aplicação de um regime de urgência.

Além deste, surge ainda um novo processo especial e urgente para alguns tipos de litígios de massa (arts. 97º e 99º CPTA), sendo que neste está em causa meio processual principal, diferentemente do que sucede com o regime de processos urgentes em que consiste num mecanismo cuja função assenta em agregar processos semelhantes. Este foi introduzido pela revisão do CPTA nos arts. 97º e 99º, em que foi introduzido a previsão de uma nova forma de processo urgente, o contencioso dos procedimentos de massa.

 Um dos objectivos mais claros deste encontra-se em adaptar o contencioso administrativo ao fenómeno da litigância de massa, em que seja garantido um tratamento igual para situações iguais, de modo a que se traduza num processo mais célere. Ou seja, depreendemos que este novo regime visa assegurar a concentração num único processo, a correr num único tribunal, das múltiplas pretensões que os participantes nestes procedimentos pretendam deduzir no contencioso administrativo

Este procedimento, que já sabemos que eventualmente será de um litigio “de massa”, destina-se a, segundo o disposto no art. 99º/1 CPTA:

                - a concursos de pessoal com mais 50 participantes

                - a procedimentos de realização de provas com igual numero de participantes

                - a procedimentos de recrutamento também com 50 participantes

Relativamente ao seu regime, encontra-se previsto no art. 99º/2 e seguintes, em que interessados devem reagir num prazo de um mês e as ações devem ser propostas no tribunal da sede da entidade demandada.  No disposto no nº4 do presente artigo encontra-se a remissão para a apensação obrigatória, sempre que seja verificado o preenchimento de determinados requisitos, sendo estes os pressupostos da cumulação ou coligação estejam verificados. Ainda de acordo com o mesmo artigo e segundo o disposto no numero 5 e 6 CPTA, o processo segue uma tramitação urgente

Analisando os principais traços dos preceitos referentes aos procedimentos de massa, rapidamente se chega a conclusão que a configuração jurídica normativa oferecida pelo CPTA levanta algumas questões e torna-se um pouco parca. Sendo que uma das questões que mais me fez levantar interesse centra-se no tocante ao principio da tutela jurisdicional efectiva, que se encontra consagrado no art. 268º/4 e art. 2ºCPTA.

Ana Rita Garcia Marques

23587

Bibliografia:
- Almeida, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2013
- Andrade, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa, Almedina, 13.ª edição, 2014

- Sérvulo Correia, Da ação administrativa especial à nova ação administrativo

Traços gerais do regime das providências cautelares no âmbito administrativo

    Começando por recordar a finalidade do processo cautelar para um correcto enquadramento da matéria em discussão: o mesmo surge quando, em âmbito de processo declarativo, o autor vem requerer ao tribunal a adopção de determinadas providências com vista à tutela de um direito que, não sendo este processo interposto, ficaria em risco ou acabaria por representar graves e irreversíveis danos para a parte em questão.

   É neste âmbito que surge o artigo 112º CPTA do qual se retira desde logo as características de falta de autonomia e protecção da utilidade da sentença. A primeira característica é explicada dada a dependência do processo cautelar de um processo declarativo, sendo que a segunda é facilmente compreensível se tivermos em conta o presente no primeiro parágrafo, ou seja, existindo tal possibilidade de danos irreversíveis, o processo cautelar vem garantir que, ao momento da sentença, tais danos ainda não se verificaram, dando à mesma uma real utilidade jurídica. Sendo visível um elenco dos tipos de providências cautelares à disposição dos tribunais administrativos, o mesmo não se verifica em relação a quais os direitos que merecem a tutela consequente desta figura, ou seja, cabe ao tribunal decidir em seu juízo, se o direito em causa está ou não a ser a ameaçado, e, se o estiver, se carece ou não de tutela (é este o seguimento do artigo 120º, devendo o tribunal seguir os critérios dispostos no mesmo).

   Passando a uma melhor explicitação sobre os critérios de atribuição de providências cautelares é de relembrar o contexto de processo civil onde estes estão igualmente presentes (362º ss CPC). Em primeiro lugar é necessária a existência de periculum in mora retirado da estipulação normativa “receio de constituição de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar”.  Dito isto, é perceptível que não basta que uma das partes sinta que a pendência do processo lhe representa um inconveniente, pelo contrário, a possibilidade de dano deve ser real e justificada.

   De seguida há que atender ao critério fumus boni iuris (aparência de direito). Segundo este mesmo critério, o juiz deverá avaliar se há ou não grande probabilidade da existência do direito que o requerente quer fazer valer. Neste contexto é relevante sublinhar as palavras de AROSO DE ALMEIDA relativas aos moldes que devem ser seguidos na avaliação feita pelo juiz: “Essa avaliação deve conservar-se dentro dos limites que são próprios da tutela cautelar, para não comprometer nem antecipar o juízo de fundo que caberá formular no processo principal”.

   Finalmente num último critério de atribuição deve ser feito um juízo global dos efeitos da eventual atribuição da providência (critério da ponderação de interesses). Seguindo o disposto normativo: “a adopção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa (...)”. Tendo isto em conta, o Tribunal deverá então fazer um juízo quantitativo e valorativo dos interesses em causa de modo a determinar qual será a solução mais justa, de acordo com os interesses que julgar como de valor superior.

   Passando à legitimidade para instauração de providências cautelares em âmbito administrativo o 112º/1 CPTA é claro, tem legitimidade para requerer providência cautelar quem tiver legitimidade em processo declarativo (processo principal) resultando tal disposto em legitimidade processual não só de particulares como também do Ministério Público (entre outros.) Seguinte requisito processual é o do momento de apresentação do requerimento cautelar, mostrando-se este regime igualmente flexível não existindo verdadeiramente qualquer prazo para apresentação (tal pode ser feito antes, com ou durante a pendência da acção).

   Passando agora à forma do processo cautelar em âmbito administrativo, o mesmo deverá respeitar as exigências do 114º/3 bem como dos artigos 115º a 119º.

   Finalmente, é necessária fazer alusão à matéria dos recursos jurisdicionais da temática em causa. Os recursos relativos a processos cautelares representam excepção à regra que atribui efeito suspensivo à decisão recorrida, tal é o disposto no artigo 143º/2 b), tenha a decisão em causa sido a de atribuição de providência ou recusa de atribuição da mesma, em qualquer caso o recurso terá efeito devolutivo. Nas palavras de AROSO DE ALMEIDA: “(...) o recurso das decisões respeitantes à adopção de providências cautelares não tem efeito suspensivo porque o aspecto temporal é decisivo neste tipo de decisões, que são tomadas em função do momento a que se destinam (...)”. Tal entendimento é então facilmente articulado com a natureza das providências cautelares explicitada nos primeiros parágrafos, trata-se pois de um meio de tutela que ou é efectivado no momento requerido ou surge a possibilidade de ser extravasado dos seus efeitos (relembre-se, mais uma vez, a possível irreversibilidade dos danos).

   Ainda em matéria de recurso, tratando-se os processos cautelares de processos urgentes (artigo 147º), os mesmos são interpostos no prazo de 15 dias e sobem imediatamente, o que mais uma vez demonstra a celeridade na tentativa de tutela dos interesses dos particulares.

Bibliografia:

- ALMEIDA, Mário Aroso, Manual de Processo Administrativo, 2º edição, Edições Almedina, Janeiro 2016.

- ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa, 14º edição, Edições Almedina, Outubro 2015, pp. 311 ss.

- Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves, Tiago Serrão,  Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo, AAFDL, Março 2015.

Gonçalo Magro da Luz, nº24078, Subturma 1.

O princípio Pro Actione no processo administrativo

O Princípio Pro Actione ou o princípio do Favorecimento do Processo vem desde logo consagrado no artigo 7º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos sob a epígrafe «Promoção do acesso à justiça», sendo que tal como o próprio nome indica tem como objectivo o favorecimento do processo em detrimento das questões meramente formais.

Este princípio, também chamado por alguns de anti-formalista, nada mais é do que uma concretização do princípio consagrado nos artigo 20º e 268º/4 da Constituição da República Portuguesa. Enquanto no primeiro caso encontramos uma consagração em termos genéricos do acesso ao Direito e tutela jurisdicional efectiva a todos os cidadãos,  no segundo faz-se uma autonomização da tutela jurisdicional efectiva no âmbito da Administração Pública. Podemos com isto afirmar que enquanto no artigo 20º temos uma consagração geral relativamente ao acesso ao Direito e tutela jurisdicional efectiva, no artigo 268/4 sentiu o legislador a necessidade de  reforçar a sua tutela no que ao contencioso administrativo diga respeito na medida em que durante algum tempo a Administração  Pública via os seus interesses serem favorecidos pelos Tribunais Administrativos em detrimento dos interesses dos particulares.

 Para o princípio Pro Actione, há uma necessidade de interpretação e aplicação das normas processuais de modo a que se favoreça o acesso ao tribunais ou para que pelos menos, como diz o Professor Vieira de Andrade, o acesso à justiça não seja negado “por culpa” dos excessivos formalismos. Contudo, cumpre dizer, que o princípio em causa só deve ter aplicação quando existam situações de dúvida relativamente ao sentido a dar à norma processual a interpretar no caso concreto. Há autores que defendem que princípio em causa se deve traduzir sim em favorecer o processo mas não em favorecer o pedido, ou seja o que está aqui em causa é que em casos em que existam dúvidas relativamente á interpretação a dar a uma norma processual se deva privilegiar a interpretação que permita ao tribunal continuar com o andamento do processo ainda que isso possa no futuro vir ou não a favorecer o pedido do autor.Há inclusivamente acórdãos que utilizam a expressão “in dubio pro favoritate instanciae”, isto para dizer que em caso de dúvida se deve decidir pela validade do ato praticado  em causa e assim dar-se continuidade à acção.

Assim sendo, sempre que existam situações de dúvida,dever-se-á  privilegiar a apreciação do mérito da causa em vez de se optar pela absolvição da instância, o que permite assim assegurar a tutela jurisdicional efectiva.

Com este princípio, que como vimos se traduz então num princípio interpretativo, podemos afirmar que se consagrou a prevalência da justiça material sobre a justiça meramente formal ainda que, como já vimos, essa prevalência não seja total e absoluta na medida em que a aplicação do mesmo apenas se pode dar quando seja processualmente possível, ou seja, quando exista uma situação de dúvida.

Em termos práticos podemos dizer que a consagração deste princípio acaba por ser uma transposição do Direito Constitucional para o Contencioso Administrativo e que por sua vez o mesmo atribui em simultâneo uma maior eficácia e estabilidade para a tutela jurisdicional. Como diz o Professor José Vieira de Andrade «em rigor, o princípio deve ser entendido como interpretação em conformidade com o princípio constitucional da tutela judicial efectiva, que poderá ir mais além do que o tradicional princípio in dubio, pro actione.»

Bibliografia: 

• Mário Aroso de Almeida, "Manual de Processo Administrativo", Almedina 2016
• José Carlos Vieira de Andrade, "A Justiça Administrativa", Almedina 2016
• Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, "Código de Processo nos Tribunais Administrativos", Almedina 2006
• Vasco Pereira da Silva, "O Contencioso Administrativo no divã da psicanálise", Almedina 2009
• Sérvulo Correia, "Direito do Contencioso Administrativo, Lex 2005

Carina Pereira aluna nº 20796  subturma 1

Limites à Jurisdição Administrativa - Atos praticados no exercício da função política

O contencioso administrativo é marcado na sua evolução por uma necessidade de afirmação perante os tribunais judiciais e perante a própria administração. O que na sua génese se entendia nebuloso, num sistema de administrador-juiz, atualmente é um princípio básico de garantia de um Estado de Direito Democrático, a Separação de Poderes. Este princípio assume relevância quando confrontado com a necessidade delimitar o âmbito de jurisdição dos tribunais administrativos.

Atendendo ao corolário da separação de poderes, consagrado no artigo 2º e 111º da Constituição da República Portuguesa (CRP), é compreensível a necessidade de excluir do âmbito de jurisdição administrativa os atos praticados no exercício da função política e legislativa. Já no Código de Processo dos Tribunais Administrativos (CPTA) de 1982, essa era uma opção clara que se mantem no novo CPTA de 2002, no entanto, atualmente o legislador pretendeu abranger um maior número de matérias que versam nomeadamente sobre responsabilidade extracontratual na prática de tais funções (artigos 4º/1 alínea g) e h)). No artigo 4º/3 e 4 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) encontram-se as matérias excluídas do âmbito de jurisdição administrativa. Interessa centrar a análise na alínea a) do artigo 4º/3. 

No que concerne à função legislativa, de um ponto de vista formal, será fácil identificar quais são os atos legislativos (elencados no artigo 112º CRP). Por sua vez, no que respeita aos atos políticos, a tarefa apresenta-se mais complexa. Neste comentário não se pretende uma análise exaustiva incidente nos critérios utilizados para identificar um ato político, apenas interessa perceber como a jurisprudência tem enfrentado este desafio, uma vez que não existe um critério legal, e quais os contornos delineadores desta problemática.

A doutrina e a jurisprudência tendem a defender que o conceito de ato político como configurado no artigo 4º/3 al. a), deve ser entendido em sentido restrito, na medida em que, «a função política corresponde à prática de actos que exprimem opções fundamentais sobre a definição e prossecução dos interesses e fins essenciais da colectividade»[1][2].

Apesar da referência expressa do artigo 4º/3 al. a), é possível com base no artigo 3º/1CPTA  admitir uma reserva de administração[3], ou seja, trata-se em concreto de perceber qual o núcleo de atos que embora praticados pelo Governo já não consubstanciam inteiramente atos políticos, mas no entanto, também não estão totalmente submetidos à jurisdição administrativa. Aos tribunais administrativos apenas compete o controlo da legalidade, limita-se a averiguar se foram respeitados os princípios jurídicos, trata-se portanto de um controlo pela negativa, o tribunal não pode fazer uma ponderação de valores.  

Como exemplo de um caso que se enquadra nesta problemática surge o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo[4] que consiste essencialmente em perceber se uma decisão governativa de encerrar blocos de partos de vários hospitais consubstancia um ato político ou um ato administrativo. Tendo em conta o conceito restrito de ato político como já enunciado, este ato não parece caber nessa designação. O tribunal decide que neste caso concreto o tribunal administrativo apenas pode apreciar da conformidade dos requisitos formais dos atos administrativos, designadamente a competência da entidade que decidiu, a observância do procedimento legal adequado, ou a correspondência com os pressupostos de facto. Já não poderá apreciar se o encerramento é adequado para atingir o fim que se pretende, que no caso concreto, seria a redução da mortalidade infantil. Não havendo um princípio jurídico aplicável os tribunais não poderão apreciar.

O STA admite, com base no artigo 3º/1 CPTA a existência de uma reserva administrativa que se encontra excluída dos poderes de cognição dos tribunais administrativos. Estes apenas podem conhecer da conformidade ou não a regras e princípios jurídicos de ordem técnica e não da adequação das suas escolhas aos fins de interesse público que visam atingir[5]. Portanto, o tribunal admite que o encerramento de blocos de partos apesar de ser uma decisão de carácter técnico e por isso não político apenas pode ser sindicável do ponto de vista da sua conformidade jurídica, e só se a medida for desconforme com o bloco de legalidade pode por ele ser apreciada.

O Contencioso Administrativo rege-se pelo princípio da tutela jurisdicional efectiva, artigo 2º CPTA que consiste essencialmente, segundo VIEIRA DE ANDRADE, numa tripla dimensão, a disponibilidade de meios processuais adequados, de um plano cautelar e executivo e utilidade e efectividade de sentenças, alargando a tutela à proteção “interesse público e dos valores coletivos”.[6]

Em princípio, caberia aos tribunais judiciais o controlo de tais atos pelo exposto no artigo 211º/1 CRP, no entanto, 0parece que assim não acontece, e que também não entra na jurisdição administrativa. Será um controlo meramente político? Como é efectivado o princípio da tutela jurisdicional efetiva? Será que ao abrigo das valorações do interesse público o Governo não necessita de um controlo de legalidade?

Como já tive oportunidade de referir aos tribunais administrativos apenas compete um controlo de legalidade, os juízos de ponderação e de necessidade escapam porque se consubstanciam em atos políticos em prol do interesse público. As questões acima colocadas são importantes para delinear o problema aqui em causa, sendo assim, ocorre um conflito entre a necessidade de tutela jurisdicional efectiva e a necessidade de respeitar o princípio da separação de poderes.

Tendo em conta a definição de ato político entendido em sentido restrito e na margem oposta a necessidade de tutela. São dois pontos que embora sejam bastante próximos, neste contexto em particular, surgem em vértices opostos. A explicação pode basear-se na expressão utilizada pelo professor VASCO PEREIRA DA SILVA “trauma de uma infância difícil”, uma vez que, na sua génese, era a própria administração que se controlava negando a separação de poderes. Atualmente, integrando os tribunais administrativos o poder judicial com a necessidade imposta pela separação e interdependência de poderes, há uma preocupação acrescida em separar o julgar do administrar.

Por outro lado, há uma necessidade de garantia de necessidades fundamentais, pois embora as questões não consubstanciem por si mesmas relações administrativas, estas têm na sua base direito público, sendo que são os tribunais administrativos que estão vocacionados para apreciar esse tipo de conflitos (212ºCRP). A acrescer ao facto de serem os próprios tribunais administrativos a julgarem a sua competência muitas das vezes em processos de intimação ou providências cautelares, o que impede uma decisão e uma posição jurisdicional consistente[7].

Resulta do exposto, que a valoração de tais atos que embora não sendo políticos ainda não são na sua essência atos administrativos, escapam a uma tutela jurisdicional efetiva de um ponto de vista global, no entanto, a jurisprudência no sentido de reequilibrar estes dois princípios, garante a separação de poderes ao permitir o mero controlo da legalidade pelos tribunais administrativos, cabendo ao Governo a valoração dos interesses públicos. Tentando com esta fundamentação a garantia de uma tutela efetiva.

---

[1] Acórdão do Supremo Tribunal administrativo de 06/03/2007. Proc. 01143/06 e acórdão do STA, 05/12/2007, Proc. 01214/05.

[2] ALMEIDA, Mário Aroso, Manual de Processo Administrativo, 2º edição, Edições Almedina, Janeiro 2016, pág. 181 a 186  - O professor distingue em duas categorias os atos praticados na função política. Atos respeitantes à política externa do Estado e os chamados atos auxiliares de direito constitucional. Nesta segunda categoria o artigo 197º atribui alguns desses atos ao Governo o que coloca questões de delimitação de funções estaduais e aqui se encontra a problemática.

[3] SOUSA, Jorge de, Poderes de cognição dos tribunais administrativos relativamente a actos praticados no exercício da função política, Julgar nº3 (2007), pág. 136

[4] Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, 06/03/2007, Proc. 01143/06

[5] Ibidem  “ não podendo o tribunal substituir-se à administração na ponderação de valorações que se integram nessa margem”.

[6] ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa, 14º edição, Edições Almedina, Outubro 2015, pág 145 e 146

[7] SOUSA, Jorge de, op. cit. pág. 121

Bibliografia

ALMEIDA, Mário Aroso, Manual de Processo Administrativo, 2ª edição, Edições Almedina, Janeiro 2016

ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa, 14º edição, Edições Almedina, Outubro 2015

MORAIS, Carlos Blanco de, Curso de Direito Constitucional, Tomo I, 2ª edição, Coimbra Editora, Outubro 2012

SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição, Edições Almedina, Março, 2009

SOUSA, Jorge de, Poderes de cognição dos tribunais administrativos relativamente a actos praticados no exercício da função política, Julgar nº3, 2007

Rita Gonçalves Colaço

Aluna nº 24320

Arbitragem Administrativa : alterações do novo CPTA

         O processo administrativo não se desenvolve apenas nos tribunais administrativos, mas também nos tribunais arbitrais. A arbitragem administrativa tem tradição em Portugal, desde logo a nível constitucional, verifica-se que não vigora uma reserva de jurisdição estadual. Tendo, nos últimos 5 anos, se verificado uma autêntica “Revolução Arbitral” como sugere o Professor Paulo Otero[i].

O artigo 2º/2 do ETAF de 1984, regulava a matéria da arbitrariedade, admitindo somente tribunais arbitrais no domínio dos contratos administrativos e da responsabilidade civil decorrente de actos de gestão pública (incluindo acções de regresso). Faz-se notar neste preceito a ideia de que as matérias submetidas a arbitragem deviam ser restringidas pelo conceito vago de “disponibilidade”, podendo ser submetidas apenas as matérias que não tinham estrita aplicação de disposições legais. Porém, como defendeu o Professor Mário Aroso de Almeida, isto não era admissível, sobretudo porque era assente numa equiparação dos contratos administrativos e da responsabilidade civil extracontratual com a posição dos particulares[ii].

            Em matéria contratual, a formulação originária do segundo segmento do artigo 180º/1, alínea a) do CPTA de 2002/2004 deixava claro que a arbitrariedade abrangia “a apreciação de actos de administração relativos à respectiva execução”. Na nova formulação de 2015, o legislador optou por algo diverso[iii], passando a admitir como arbitráveis “questões respeitantes a contratos, incluindo a anulação ou declaração de nulidade de actos relativos à respectiva execução”. Ora, esta nova redacção mostra uma intenção de clarificar os poderes legalmente conferidos aos tribunais arbitrais administrativos. Autores, como o Doutor Tiago Serrão[iv], consideram a reformulação supérflua e até, um tanto, problemática. Supérflua por não existirem dúvidas de que a apreciação de tais actos já compreendia o poder de os invalidar, quer por anulação, quer por declaração de nulidade. E problemática no sentido de não fazer referência à declaração de inexistência, o que leva à questão de saber se o juiz o pode ou não fazer. A verdade é que os tribunais estaduais administrativos o podem fazer, de acordo com o artigo 2º/2, alínea a) do CPTA, não se entendendo porque razão os tribunais arbitrais administrativos – constitucionalmente previstos no artigo 209º/2 CRP – devem ficar diminuídos desse poder, por uma formulação legal que veio dizer menos do que deveria. Entendendo-se que estes podem declarar a inexistência de actos administrativos, se estiverem perante tal.

            A matéria da responsabilidade civil, também se encontrava prevista no artigo 2º/2 do ETAF e agora no artigo 180º/1, alínea b) do CPTA. Ambos admitem que possa ser constituído tribunal arbitral para julgamento de questões de responsabilidade civil extracontratual da administração. No entanto, a revisão de 2015 estendeu o âmbito da arbitrariedade às questões respeitantes a “indemnizações devidas nos termos da lei, no âmbito das relações jurídicas administrativas”, ainda que essas não se fundem na aplicação do instituto da responsabilidade civil extracontratual. Surge, assim, o reconhecimento de outras indemnizações (e compensações) devidas por força da lei e com origem em relações jurídico-administrativas, passando a não respeitar necessariamente a danos decorrentes de actos da gestão pública, estendendo-se à gestão privada. Mas, como já acontecia no período prévio à recente revisão do CPTA continua a não ser possível celebrar um compromisso arbitral que tenha por objecto “a responsabilidade civil por prejuízos decorrentes do exercício da função política e legislativa ou da função jurisdicional” (artigo 185º/1 do CPTA). Trata-se do exercício de margem de livre conformação legislativa que, num Estado de direito democrático, é reconhecido ao legislador – ainda que a CRP não impedisse solução diferente visto, como já foi referido, que os tribunais arbitrais são considerados verdadeiros tribunais por esta. Para todos os efeitos, foi esta a opção do legislador, havendo ainda autores, como o Professor José Vieira de Andrade, que admitem que não se deveria admitir a arbitragem em domínio da administração da justiça, propondo restringir a proibição legal à responsabilidade por erro judiciário[v].

            A alínea c) do artigo 180º do CPTA, estatui como matéria susceptível de julgamento por tribunais arbitrais administrativos “questões respeitantes à validade de actos administrativos, salvo determinação legal em contrário”. Esta foi a modificação mais significativa, onde se pode verificar uma mudança mais radical do modelo até então vigente. No artigo 2º/2 do ETAF de 1984, estava vedado à via arbitral actos do exercício de poderes da administração. Só assim não seria, quando os actos administrativos pudessem “ser revogados sem fundamento na sua ilegalidade nos termos da lei substantiva ”, conforme ao artigo 180º/1, alínea c) do CPTA pré-revisão. Baseando-se mais uma vez na ideia de “disponibilidade”, referida anteriormente. Nesta versão de 2002, também não era fácil determinar os tipos de actos abrangidos. Para o Professor José Vieira de Andrade a delimitação deveria ser negativa, “abrangendo todos os actos cujos efeitos não fossem impostos por lei imperativa”.

            Só agora, com a revisão do CPTA de 2015, se pode falar, realmente, na consagração de uma regra de plena arbitrabilidade relativa a quaisquer questões de legalidade de actos administrativos - apenas não sucedendo quando a lei dispuser em sentido contrário relativamente a tipos específicos de actos, em conformidade com o respectivo regime disciplinador. Alcançou-se a consagração da regra da admissibilidade da submissão à arbitragem dos processos de impugnação ou de condenação à prática de actos administrativos e, com ela, a regra da própria arbitrabilidade da generalidade dos litígios de natureza administrativa. Esta consagração revela-se conforme à constituição, na medida em que não existe nenhum obstáculo constitucional dos tribunais arbitrais administrativos apreciarem questões relacionadas com a legalidade de actos administrativos. Como se referiu, não existe reserva material absoluta de jurisdição estadual administrativa, nos termos do artigo 212º/3 da CRP. Assim, também não se considera que o núcleo essencial da jurisdição administrativa esteja em causa com esta atribuição aos tribunais arbitrais. Só aconteceria se, por exemplo, a legalidade dos actos administrativos passasse a ser única e exclusivamente atribuída a estes tribunais.

            Uma questão levantada a respeito desta disposição é se esta respeita somente a actos discricionários ou também a actos vinculados. Aceita-se que não há razão para distinções. Restringir aos actos discricionários seria um retrocesso à ideia de que os actos administrativos vinculados não seriam arbitráveis, por se revelarem “indisponíveis”. Pois, como já se referiu, as únicas questões respeitantes à legalidade de actos administrativos que não se configuram susceptíveis de apreciação e decisão arbitral são as que o legislador expressamente disponha em normativos especiais, para categorias de actos particulares (artigo 180º/1, alínea c, parte final).

            Tem-se discutido também se o artigo 180º/1, alínea c) admite a formulação de pedidos de condenação à prática de actos administrativos devidos ou se apenas são legalmente admissíveis pedidos estritamente invalidatórios, tendentes à declaração de inexistência, de nulidade ou de mera anulação de actos administrativos. Para o Doutor Tiago Serrão, são plenamente aceitáveis pedidos de condenação à prática de actos administrativos devidos, considerando redutor limitar o disposto no preceito legal a meros pedidos que visem a eliminação de actos administrativos da ordem jurídica. Alegando que “o objecto do processo é a pretensão do interessado e não tais decisões”, apoiando-se, igualmente, na letra da lei do artigo 180º/1, alínea c), de carácter amplo[vi].

            No que respeita aos actos pré-contratuais, a redacção originária do 180º do CPTA deixou de fora a matéria respeitante à impugnação destes actos, cuja validade pode fazer depender a validade dos próprios contratos. A solução verificava-se contraditória com a previsão da admissibilidade dos actos praticados no âmbito da execução dos contratos. Os obstáculos à extensão a este domínio eram de ordem prática e relacionam-se com as dificuldades que pode envolver um elevado número de interessados - conforme o artigo 180º/2. No sentido de viabilizar a introdução da possibilidade de arbitragem nesse domínio, dando resposta a tais objecções, o artigo180º passou, com a revisão de 2015, a incluir um novo número 3. Estamos, mais uma vez, perante a extensão do âmbito da arbitragem administrativa.

            O Doutor Marco Caldeira teceu, a propósito do regime jurídico do contencioso arbitral pré-contratual, algumas conclusões. Nomeadamente, referiu a admissibilidade da via arbitral para a impugnação de actos administrativos pré-contratuais, assim como podem ser objecto quaisquer questões relativas à validade de actos administrativos, salvo normal legal em contrário; alertou para a necessidade de uma previsão no programa do procedimento do modo de constituição do tribunal arbitral e do regime processual a aplicar; e, se o procedimento pré-contratual tiver em vista a formação de um dos tipos contratuais do artigo 100º do CPTA, o regime da via arbitral deve ser estabelecido em linha com o regime de urgência estabelecido no CPTA para o contencioso pré-contratual. O Professor Mário Aroso de Almeida afirma que o regime processual aplicável deve assegurar o efeito suspensivo automático da impugnação do acto de adjudicação (artigo 103º-A/a) e prever soluções de celeridade não inferiores àquelas que, para o contencioso pré-contratual perante tribunais do Estado, resultam do 36º/2 e dos 102º/2 e 3.

            Apesar de se verificar uma preferência actual pela arbitragem, decorrente da celeridade e da flexibilidade do processo, assim como da ideia enraizada de “democratização da justiça”, há que respeitar a certos limites. O artigo 185º/1 estabelece domínios não susceptíveis de via arbitral: questões de “responsabilidade civil por prejuízos decorrentes do exercício da função política e legislativa ou da função jurisdicional”. E o artigo 185º/2 limita os poderes de cognição e decisão do tribunal arbitral. Estabelece-se nesta disposição que aos tribunais arbitrais administrativos, quando chamados a decidir questões de legalidade, é excluída a apreciação do mérito da acção administrativa, devendo limitar-se a incidir sobre a legalidade. Acresce-se que a matéria de controlo jurisdicional só pode ser decidida por tribunais arbitrais administrativos à luz do direito constituído, não sendo admissível o recurso à equidade. No entanto, as partes podem, na convenção de arbitragem ou em documento subscrito até à aceitação do primeiro árbitro, autorizar os árbitros a julgar segundo a equidade em questões que não forem de estrita legalidade. Além disso, o julgamento segundo a equidade pode constituir, em questões conexas, uma exigência do próprio direito constituído e, se assim for, ainda corresponde a uma opção do legislador democrático[vii].

            Esta decisão do legislador parece ir ao encontro do princípio da separação e da interdependência de poderes, visto os tribunais estaduais administrativos cingirem-se ao julgamento “do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua actuação” (artigo 3º/1 do CPTA), procurando-se implementar solução idêntica na lei processual administrativa.

            Uma última questão que antecipa uma intensa discussão doutrinal é determinar, no artigo 185º/2, o que se entende por “litígios sobre questões de legalidade”. O Doutor Tiago Serrão apresenta como proposta questões de legalidade de contratos e questões de “legalidade, a título incidental, dos actos regidos pelo Direito Público que servem de fundamento a questões de responsabilidade civil extracontratual de pessoas colectivas públicas” como considera o Professor Paulo Otero[viii].

           

           

---

[i] PAULO OTERO, “Admissibilidade e Limites da Arbitragem Voluntária nos Contratos Públicos e nos Actos Administrativos”, cit., página 83.        

[ii] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, “Manual de Processo Administrativo”, cit., páginas 505 e 506.

[iii] Opção que nem constava do Anteprojecto.

[iv] TIAGO SERRÃO, in “Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA”, cit., páginas 172 e 173.

[v] JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, “A Justiça Administrativa – Lições”, cit., página 128, nota 265.

[vi] TIAGO SERRÃO, in “Comentário à Revisão do ETAF e do CPTA”, cit., página 180.

[vii] TIAGO SERRÃO, in “Comentário à Revisão do ETAF e do CPTA”, cit., página 190.

[viii] PAULO OTERO, “Admissibilidade e Limites…”, cit., página 85.

BIBLIOGRAFIA

ALMEIDA, Mário Aroso de, “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 2ª Edição, 2016

ANDRADE, José Carlos Vieira de, “A Justiça Administrativa”, Almedina, 15ª Edição, 2016

OTERO, Paulo, “Admissibilidade e Limites da Arbitragem Voluntária nos Contratos Públicos e nos Actos Administrativos”, in II Congresso do Centro de Arbitragem da Câmara do Comércio e Indústria Portuguesa, Almedina, 2009

Carla Amado Gomes / Ana Fernanda Neves / Tiago Serrão, “Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA”, AAFDL, 2016

Joana de Sousa Gouveia dos Anjos, nº 24864