Impugnação de atos administrativos

Ema Nunes 22248

Antes de fazer qualquer tipo de referência às pretensões relativas a atos administrativos, afigura-se necessário definir esta figura jurídica, o que permitirá a compreensão e delimitação do regime da impugnação.

O legislador definiu o conceito de ato administrativo no art.148 do CPA, considerando para o efeito as ‘decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta’.

Assim, para que de ato administrativo de possa falar, é necessário que estejamos perante uma decisão – o que exclui desde já figuras como os meros atos instrumentais, como o são os pareceres, atos confirmativos e de execução de decisões (art.53 CPTA), entre outros – emitida por um ou mais órgãos da Administração (ou entidades privadas que exerçam poderes públicos, bem como autoridades não integradas na Administração Pública, como o Presidente da República ou a Assembleia da República), no exercício das suas funções de autoridade, fazendo-o de forma vinculativa, imperativa e unilateral, independentemente da vontade dos atingidos pela decisão. É cumulativamente necessário que tenha os seus efeitos limitados ao caso concreto, estando pensada para situações individuais (afastando-se aqui da figura da norma jurídica, que é geral e abstrata). A decisão terá de produzir efeitos externos, não relevando portanto decisões que apenas vinculem a própria Administração, como o seriam as que alterassem os estatutos de um órgão nela integrado. A forma do ato não afeta a sua natureza (art.52 CPTA), podendo ser atos administrativos, por exemplo, tanto regulamentos administrativos como resoluções do Conselho de Ministros.

Nos termos do CPTA vigente, podemos delimitar quatro formas de pretensão respeitantes a atos administrativos: a impugnação, subdividida nas figuras da anulação e da declaração de nulidade dos atos administrativos; e a emissão de sentenças de condenação, distinguindo-se nesta sede a condenação à emissão de um ato administrativo ilegalmente recusado da condenação à omissão da prática de um ato administrativo que se preveja que venha a ser efetivado. Quer isto dizer que a impugnação se restringe a atos de conteúdo positivo que visem a alteração da ordem jurídica preexistente, sendo ao invés a ação de condenação adequada a situações em que a Administração se recusa a emitir um ato, o omite, ou o emite em termos não satisfatórios relativamente à pretensão que lhe foi dirigida.

Para esta exposição, debruçar-nos-emos apenas sobre as formas de impugnação que o Código prevê.

No seu art.268/4, a CRP prevê expressamente a impugnação de atos administrativos lesivos como uma forma de garantia da tutela jurisdicional efetiva que favorece os administrados, reforçando a garantia proteção do administrado em relação à Administração por meio da tutela constitucional.

O nº1 do art.51 do CPTA, relativo aos atos impugnáveis, repete a definição de ato administrativo do art.148 CPA. Excluem-se do art.50 os atos administrativos inexistentes, já que para estes o tribunal deve apenas reconhecer que, por qualquer causa que o impeça de se enquadrar no 148 CPA, o ato jurídico não existe, pelo que a questão da validade não chega a ser colocada, o que parece natural se virmos que apenas há aparência de um ato e não um ato efetivo. Nestes casos, haverá uma sentença declarativa, nos termos do art.39CPTA, que não se confunde com as vias de impugnação, estando fora do seu âmbito.

A impugnação é um ataque à invalidade do ato, podendo revestir os vícios de nulidade e de anulabilidade, estando associado à nulidade um desvalor mais intenso e gravoso do que à anulabilidade, daí que só sejam nulos os atos que a lei expressamente preveja como tal. Atenta esta dicotomia, a impugnação é possível por duas vias: a declaração de nulidade para os atos que padeçam de nulidade e a anulabilidade para os anuláveis, o que decorre do 50/1 do CPTA.

As diferenças de regime justificam-se pela natureza da invalidade e respetivos efeitos. A nulidade implica ineficácia do ato desde início, pelo que, atendendo à especial gravidade característica deste tipo de invalidade, podendo ser invocada a todo o tempo por qualquer interessado.  

Se, por outro lado, tivermos em consideração um ato anulável, ele produzirá os seus efeitos até que seja arguida a anulabilidade, faculdade que, ainda que a lei reconheça a um vasto leque de titulares, fá-lo a quem tiver interesse na declaração do vício e posterior destruição dos efeitos já produzidos – só o podendo fazer dentro de um prazo determinado por lei (art.58 CPTA). Passado esse prazo, o ato sana-se.

Atentas estas diferenças, o tipo de sentença dependerá de estar em causa uma declaração de nulidade, própria dos atos nulos, ou uma anulação, no caso dos atos anuláveis, havendo lugar a uma sentença declarativa ou de simples apreciação na primeira situação e uma a sentença constitutiva no segundo. Isto acontece porque a primeira vem reconhecer a nulidade do ato e destruir dos seus efeitos, o que decorre desse reconhecimento, enquanto a segunda é necessariamente constitutiva por, além de declarar o vício e destruir o ato retroativamente, já que ele pode ter chegado a produzir efeitos, instituir a Administração no dever de agir no sentido de repor o estado de coisas que existia antes da emissão do ato, dentro do que lhe for possível. 

A decisão tem de considerar todos os vícios invocados, devendo o juiz pronunciar-se em relação a todos eles - esta solução legal decorre do art.95/3 CPTA, evidenciando o princípio da integralidade do conhecimento do que foi alegado pelas partes, sendo que a qualificação pelas partes não vincula o juiz. No entanto, do mesmo número consta que ‘deve identificar a existência de causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o ato impugnado’, garantindo-se na parte final o princípio do contraditório para estes casos.

Em relação a este ponto, há autores que admitem a possibilidade de o juiz trazer à apreciação factos novos dentro deste âmbito, embora o professor Vasco Pereira da Silva se oponha a este entendimento, já que o juiz não é parte no processo, antes uma entidade acima das partes que deve ser sempre imparcial, limitando-se a julgar. A jurisprudência tem-se pronunciado no sentido de permitir que o juiz introduza factos novos, desde que não extravasem o que foi alegado pelas partes. A este respeito, o Professor Regente diz que, havendo alegação, não se pode falar em factos verdadeiramente novos.

Para Mário Aroso de Almeida, o direito subjetivo de impugnação é um direito relativo - isto acontece porque o interesse que é exigido para que haja legitimidade para impugnar o ato não se esgota no reconhecimento do vício específico que prejudica esse ato, tendo antes um sentido mais amplo, que legitima aqueles em cuja esfera jurídica o ato inválido produzirá efeitos danosos. Quer isto dizer que o interesse se prende com os efeitos lesivos e indesejados que o ato inválido produzirá na sua globalidade, e é para acautelar essa lesão que o legislador veio legitimar a ação contra as invalidades que afetam o ato – a faculdade de impugnar o ato inválido é uma reação à lesão provocada pela Administração, um direito ao afastamento da ilegalidade. A impugnação não terá apenas como função atacar vícios específicos e individualmente considerados, mas o ato no seu todo.

Para ele, o regime justifica-se, por exemplo, para situações como a da possibilidade de, após confirmação pelo tribunal de que o ato padece de determinado vício, a Administração o poder renovar com outras partes viciadas que tenham sido invocadas e não apreciadas. Para impugnar este ato, os interessados teriam de voltar a correr à tutela dos tribunais, daí que o legislador tenha imposto a obrigatoriedade de apreciação de tudo o que for invocado ao tribunal, acrescido de causas de invalidade diversas das alegadas.

Assim perspetivada a base do direito a impugnar atos administrativos inválidos, é de fácil compreensão a inversão do ónus da prova característica deste tipo de processo. Se a decisão impugnatória visa impedir a Administração de exercer o seu poder naqueles termos, já que, apesar de o particular ser o autor da ação, o autor do ato a impugnar é já a Administração, parece então dever ser ela a demonstrar que os pressupostos do ato que emitiu estão preenchidos.

Entende-se portanto que a causa de pedir integra todas as causas de invalidade de que o ato possa estar viciado, não havendo ampliação do objeto do processo por se invocar uma nova causa de invalidade. Esta afirmação tem como consequência a impossibilidade de o interessado voltar a impugnar o mesmo ato, ainda que invoque uma causa de invalidade diversa, já que a decisão do tribunal não incidirá apenas sobre um vício, mas sobre as invalidades globalmente consideradas. Para contrabalançar esta questão, o interessado pode trazer a juízo todos os factos novos que consubstanciem novas invalidades de que tenha conhecimento – art 86.

O 55 CPTA estabelece os critérios de legitimidade para impugnar atos administrativos inválidos. O título de legitimidade da al.a do nº1 assenta num interesse ‘pessoal e direto’- o ato tem de ter repercussões desfavoráveis na esfera jurídica pessoal do interessado, causando-lhe danos a si, sendo essa possibilidade atual, imediata e efetiva (direta).

O 55 atribui essa legitimidade também ao Ministério Público (nº1, al.b), o que facilmente se entende se se atentar à sua natureza de promotor do interesse público e defensor da legalidade (51 ETAF). A lógica da proteção da legalidade justifica a extensão da legitimidade ativa a outras entidades referidas na al.e.

O direito a impugnar o ato administrativo inválido também favorece, de acordo com o nº1, al.c do mesmo artigo, entidades públicas e privadas ‘quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender’. Têm-se aqui em vista pessoas públicas, no âmbito de relações jurídicas inter-administrativas, desde que os interesses que vão ser abalados com o ato inválido estejam previa e legalmente designados como interesses seus. Esta alínea considera ainda as pessoas coletivas privadas, devendo os respetivos interesses constar do ato constitutivo. O que está em causa aqui não se limita à lesão que um ato inválido pode trazer para a pessoa coletiva, antes a específica circunstância de ser suscetível de limitar a prossecução dos interesses a cuja prossecução a pessoa coletiva se vinculou: não é qualquer interesse, apenas aqueles que a pessoa em questão visa promover.

Também há lugar legitimidade a legitimidade ativa, nos termos da al.d, quando a emissão de um ato por um órgão de uma pessoa coletiva prejudique ou comprometa a prossecução dos fins a que outro órgão da mesma pessoa coletiva (o que terá então legitimidade) está determinado a promover, no âmbito das relações inter-orgânicas dessa pessoa coletiva. Esta situação verifica-se apenas no caso de órgãos administrativos, como decorre do artigo, então excluída a situação de estes órgãos terem estabelecidas entre si relações de hierarquia. Isto justifica-se pela crescente distribuição de competências no seio da Administração Pública.

O 55/2 CPTA vem ainda acrescentar a ação popular local ou autárquica.  


Bibliografia:
- ALMEIDA, Mário Aroso, Manual de Processo Administrativo, 2º edição, Edições Almedina,  2016.
- ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa, 14º edição, Edições Almedina,  2015