O acórdão em questão retrata uma situação típica do problema
da legitimidade das partes num processo administrativo e explica perfeitamente
a importância de averiguar rigidamente a legitimidade das partes para que os
tribunais não se ocupem de factos hipotéticos e improváveis.
Em termos simples, a
situação é a seguinte: no âmbito de um concurso público, uma concorrente (A)
intentou uma ação de impugnação da deliberação de um júri de admissão de concurso
público internacional para fornecimento de serviços de vigilância e segurança,
por este ter admitido uma concorrente (B, que por sua vez tinha sido excluída
na 1ª fase, mas logo depois foi aceite condicionalmente) ilegalmente. A questão
aqui é se A tem legitimidade para impugnar o dito ato administrativo. Ora, o
artigo 9º/1 CPTA constitui o critério geral da legitimidade ativa, sendo
derrogado por vários artigos do mesmo código (nomeadamente o 55º de que irei
desenvolver no post) fazendo com que o âmbito da legitimidade ativa seja
alargado para além do conceito de relação material controversa. No artigo 55º/1/a)
do CPTA , tem legitimidade para impugnar um ato quem tiver um interesse direto
e pessoal. Isto significa que é necessário que o dito ato traga consequências desagradáveis
na esfera jurídica do autor, e a impugnação irá levar a uma vantagem direta ou
imediata para o interessado. No entanto, é essencial desenvolver melhor a
definição de “pessoal” e “direto”. Quanto ao conceito de pessoal, isto
significa que o autor tem de mostrar que é ele o titular do interesse, ou seja,
que a utilidade que ele vai retirar da impugnação é pessoal. Quanto ao
significado de “direto”, quer dizer que tem de existir um interesse atual e
efetivo, ou seja, o autor tem de se encontrar numa posição de efetiva lesão em que
se justifique a impugnação desta e, por sua vez os efeitos desta impugnação irão
se refletir direta e imediatamente na esfera do autor. Isto é, o interesse não
pode ser hipotético, eventual ou longínquo.
Ora no caso em questão, a admissão ou não de uma concorrente
constitui um interesse hipotético, pois nada diz que a admissão deste
concorrente irá fazer com que este ganhe o concurso público. Mesmo que o interesse
pessoal esteja preenchido, visto que A é titular do interesse de não haver
admissões ilegais, admissão por si só não constitui uma lesão direta, pois
nenhum concorrente está a ser (para já) prejudicado por esta. No entanto, a
recorrente defende que o Decreto-Lei n° 134/98 de 15/5 (que estabelece o regime
jurídico do recurso contencioso dos atos administrativos relativos à formação
dos contratos de empreitada e concessão de obras públicas, de prestação de
serviços e de fornecimento de bens) no seu artigo 2º[1]
veio alargar a possibilidade de imediata impugnação contenciosa de quaisquer atos
relativos à formação dos respetivos contratos, incluindo os procedimentos
pré-contratuais. Por sua vez o Supremo Tribunal Administrativo considerou que ainda assim o Decreto-Lei devia ser interpretado de forma restrita, o direito à
impugnação está limitado aos "atos administrativos relativos à
formação do contrato que lesem direitos ou interesses legalmente
protegidos" ou seja, a lesão tem de ser direta sob pena de o Tribunal
discutir uma lesão que ainda não entrou na esfera jurídica do interessado e
pode muito bem nunca entrar. Ainda assim, não se esquece do respeito ao regime
de impugnação de atos pré-contratuais, desde que estes sejam imediatamente
lesivos e comprometam o desfecho da decisão, como por exemplo, a exclusão
ilegal de um concorrente do concurso, aí já havia uma lesão dentro da esfera
jurídica do interessado, como foi concluído no acórdão de 14-10-2003,
rec.1436/03 do STA. Também nada impede que um concorrente intente uma ação de
impugnação do ato final do concurso com base nas ilegalidades do programa de
concurso, como foi visto no acórdão de 11-4-200, rec. 45845, AD 373 do STA.
Então, neste caso, se a vencedora do concurso público fosse B, então, a
concorrente A poderia intentar um ato de impugnação da decisão com base na consideração
de que a concorrente B tinha sido admitida ilegalmente.
O que foi concluído neste acórdão já tinha sido refletido
noutros casos (ac. de 23.1.01, rec. 46.479, acórdão do Pleno da 1ª Secção de
9.7.97, rec. 30.411 e de 17.1.01, rec. 44.249) em que um ato preparatório como
a admissão de um concorrente para concurso público em princípio não é lesivo na
esfera jurídica dos outros concorrentes (mesmo que se averigue esta admissão
não respeitou os requisitos do concurso) e é um mero ato de trâmite do concurso
pois, não beneficia nem lesa diretamente ninguém, é um simples processo que se
limita a criar condições para que todos participem no concurso em pé de
igualdade e sem em nada decidir da situação final de qualquer um dos
concorrentes. O facto de aquele concorrente ter sido admitido, não quer dizer
que venha a ganhar o concurso e enquanto isto não acontecer não existe nenhuma
lesão direta nos outros concorrentes, só hipotética e esta não merece tutela. Ora
como o STA defendeu “o recurso contencioso deve ser visto como um instrumento
jurídico com utilidade prática ou concreta, na conformação do caso da vida real
que envolve os litigantes. Ora, nos casos em que o ato procedimental não venha
a ter qualquer relevo no ato final (v.g. é o caso do despacho que admite um
candidato ilegalmente, que não ganha o concurso), o recurso desse ato
transforma-se num mero exercício académico”. Os tribunais não podem perder
tempo com atos e lesões aleatórias e hipotéticas.
Maria Madruga de Medeiros
Nº24264
[1] Redacção
introduzida pela lei 4/A/2003, de 19/2 “1 - São suscetíveis de recurso contencioso
os atos administrativos relativos à formação dos contratos previstos no artigo
anterior que lesem direitos ou interesses legalmente protegidos, assim
como os atos dirigidos à celebração de contratos do mesmo tipo que sejam
praticados por sujeitos privados no âmbito de procedimentos pré-contratuais
especificamente regulados por normas de direito público.
2 - Também são suscetíveis de impugnação direta o programa, o caderno de encargos ou qualquer outro documento conformador do procedimento pré-contratual, designadamente com fundamento na ilegalidade das especificações técnicas, económicas ou financeiras que constem desses documentos.
3 - Com o pedido de anulação ou declaração de nulidade ou inexistência jurídica dos atos referidos nos números anteriores, ou previamente à dedução do pedido, podem ser requeridas medidas provisórias destinadas a corrigir a ilegalidade ou a impedir que sejam causados outros danos aos interesses em causa, incluindo medidas destinadas a suspender o procedimento de formação do contrato.”
2 - Também são suscetíveis de impugnação direta o programa, o caderno de encargos ou qualquer outro documento conformador do procedimento pré-contratual, designadamente com fundamento na ilegalidade das especificações técnicas, económicas ou financeiras que constem desses documentos.
3 - Com o pedido de anulação ou declaração de nulidade ou inexistência jurídica dos atos referidos nos números anteriores, ou previamente à dedução do pedido, podem ser requeridas medidas provisórias destinadas a corrigir a ilegalidade ou a impedir que sejam causados outros danos aos interesses em causa, incluindo medidas destinadas a suspender o procedimento de formação do contrato.”
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