MINISTÉRIO PÚBLICO NO DIVÃ DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

“Ao representar o Estado em tribunal, o Ministério Público representa-nos a todos nós” (site do Ministério Público)

I. O Ministério Público (MP) é um órgão constitucional de administração da justiça dotado de independência externa e uma magistratura de iniciativa hierarquizada e dotada de autonomia.

O MP é, nas palavras de VIEIRA DE ANDRADE, “um órgão constitucional da administração da justiça dotado de independência (…), mas não é um órgão de soberania, nem se confunde com os órgãos do poder judicial”.

A sua estrutura e organização são regidas por um estatuto próprio, a Lei nº 47/86, de 15 de Outubro (Estatuto do Ministério Público, EMP), que assinala a sua autonomia face ao Governo e à magistratura judicial, a sua gestão e disciplina sendo exercida pela Procuradoria-Geral da República. Também o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) regula este órgão, dedicando-lhe o capítulo VII do título I com dois artigos: um que enuncia genericamente as suas funções, no âmbito do contencioso administrativo (artigo 51º) e outro em que define a representação do Ministério Público nos tribunais de diversos níveis hierárquicos na ordem jurisdicional administrativa (artigo 52º). Ademais, o artigo 24º do CPC atribui-lhe a representação do Estado, os artigos 219º/1, da CRP e 51º do ETAF elencando as suas funções, em suma a defesa da legalidade, a representação do Estado, a defesa de interesses coletivos e difusos e o patrocínio dos trabalhadores e suas famílias na defesa dos seus direitos sociais.

Os poderes do MP consolidam-se, assim, na representação de outros sujeitos processuais, na iniciativa processual em nome próprio, nomeadamente na ação popular e na ação pública, e na intervenção em processo intentado por outro sujeito processual.

Procuraremos, em síntese, abordar os poderes do MP tendo em conta as alterações decorrentes do Decreto-Lei nº 214-G/2015, de 2 de Outubro, do regime do ETAF e do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), que dedica ao Ministério Público diversos preceitos, com destaque para os artigos 9º/2, 11º, 55º/1, al. b), 62º, 68º/1 al.b), 73º/1/3/3, 77º/1, 77º-A/1, al.b) e nº 3, al.c), 85º, 104º/2, 112º/1, 113º/5, 130º/2, 141º/1, 146º/1, 152º/1, 155º/1, 164º/1 e 176º/1.

II. Aprofundando as atribuições conferidas ao MP, constatamos que a doutrina diverge na forma como agrupa as respectivas funções, sendo por isso importante explicitar e concretizar cada enquadramento.

Para GOMES CANOTILHO, as funções do MP podem agrupar-se em quatro áreas:

- representar o Estado, nomeadamente nos tribunais, nas causas em que ele seja parte, funcionando como uma espécie de Advogado do Estado;

- exercer a ação penal;

- defender a legalidade democrática, intervindo no contencioso administrativo e fiscal e na fiscalização da constitucionalidade;

- defender os interesses de determinadas pessoas mais carenciadas de proteção, designadamente os menores, os ausentes, os trabalhadores.

O artigo 219º/1 in fine da CRP determina que cumpre ao Ministério Público “defender a legalidade democrática”. Também no artigo 51º do ETAF estatui que “Compete ao Ministério Público (…) defender a legalidade democrática e promover a realização do interesse público, exercendo, para o efeito, os poderes que a lei lhe confere.” Igualmente no artigo 1º do EMP se prescreve que “O Ministério Público (…) defende a legalidade democrática, nos termos da Constituição, do presente Estatuto e da lei.” Releva também do mesmo diploma a al.e) do nº1 do artigo 3º, ao estatuir que compete ao Ministério Público “assumir, nos casos previstos na lei, a defesa de interesses coletivos e difusos”.

Assim se compreende que o Ministério Público possa ser chamado de ator público e visto como o prossecutor principal da justiça.

O Estado é sujeito de direitos e deveres, nos tribunais sendo parte ativa (autor) ou parte passiva (réu). Quer isto dizer que o MP tem legitimidade ativa enquanto ator público, nomeadamente para:

-impugnar um ato administrativo (artigo 55º/1, al. b), CPTA);

-assumir, no exercício da ação pública, a posição de autor, requerendo o seguimento de processo que, por decisão ainda não transitada, tenha terminado por desistência ou outra circunstância própria do autor (artigo 62º/1 CPTA);

-intentar ações de condenação à prática de ato devido, quando o dever de praticar o ato resulte diretamente da lei e esteja em causa a ofensa de direitos fundamentais, de um interesse público especialmente relevante ou de qualquer dos valores e bens (artigos 9º/2 e 68º/1, al.b), CPTA);

-requerer a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de norma imediatamente operativa;

-pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral quando tenha conhecimento de três decisões de desaplicação de uma norma com fundamento na sua ilegalidade, bem como recorrer das decisões de primeira instância que declarem a ilegalidade com força obrigatória geral. Este é um caso de exercício obrigatório do poder de iniciativa processual do MP, de acordo com o artigo 73º/1, 3 e 4, CPTA;

-pedir a declaração de ilegalidade por omissão de normas cuja adoção seja necessária para dar exequibilidade a atos legislativos carentes de regulamentação (artigo 77º/1 CPTA)

-intervir quanto à validade total ou parcial de contratos (artigo 77º-A/1, al.b), CPTA); tem legitimidade quanto à execução de contratos, segundo o art. 77º-A/3 al.c) CPTA;

-requerer a intimação para a prestação de informações, consulta de processos e registos administrativos no exercício da ação pública (artigo 104º/2 CPTA);

-requerer providências cautelares (artigo 112º/1 CPTA);

-requerer, quando assuma posição de autor num processo principal, o seguimento de um processo cautelar que com relação a esse processo se encontre pendente, nele assumindo também a posição de requerente (artigo 113º/5 CPTA);

-pedir a suspensão com força obrigatória geral dos efeitos de qualquer norma em relação à qual tenha sido deduzido ou se proponha deduzir pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral (artigo 130º/2 CPTA);

-interpor recurso de uma decisão jurisdicional, se esta tiver sido proferida com violação de disposições ou princípios constitucionais ou legais (artigo 141º/1 CPTA);

-realizar um pedido de admissão de recurso para uniformização de Jurisprudência (artigo 152º/1 CPTA);

-requerer a revisão de sentença transitada em julgado (artigo 155º/1 CPTA);

-requerer a execução de uma sentença proferida pelo tribunal em primeiro grau de jurisdição, quando a Administração não tiver dado execução espontânea à sentença, quando o MP tenha sido autor e estejam em causa os valores referidos no nº 2 do artigo 9º do CPTA (artigos 164º/1 e 176º/1 CPTA);

-requerer a resolução de conflitos (artigo 136º CPTA);

-intentar processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, qualquer ação administrativa, a chamada ação popular (artigo 9º/2 CPTA).

Como afirma VASCO PEREIRA DA SILVA, "No que respeita à ação pública, ela constitui atualmente o principal poder de intervenção processual do Ministério Público, na sequência da reforma do Contencioso administrativo, que revalorizou o respetivo papel de sujeito processual em detrimento da sua intervenção como "auxiliar do juiz".

Já MÁRIO AROSO DE ALMEIDA entende por ação pública aquela "...que é exercida por entidades públicas, no exercício de um dever de ofício, e não por particulares, em defesa dos seus direitos ou interesses."

Quanto à representação do Estado pelo Ministério Público existem igualmente vários preceitos dispersos por diplomas normativos, como por exemplo os artigos 51º/1 ETAF, 11º/1 CPTA, 1º EMP, 24º/1 CPC, 219º/1 CRP. A lei só atribui ao MP a representação em juízo do Estado e não de outras pessoas coletivas públicas.

A função do Ministério Público como amicus curiae concretiza-se na coadjuvação do tribunal na realização do direito. SÉRVULO CORREIA diz que "...a sua atividade localiza-se num plano intermédio entre a função jurisdicional e a função administrativa, visto que, não julgando nem pleiteando de acordo com uma pretensão a uma certa decisão de mérito (ao contrário do que sucede quer na ação pública quer no desempenho do patrocínio do Estado), age tão imparcialmente quanto o juiz, zelando pela correção no desenvolvimento do processo e contribuindo consultivamente para a qualidade da decisão."

A reforma do contencioso veio retirar algum excesso de protagonismo do MP, o que contribui para o suposto tendencial equilíbrio dos poderes dos intervenientes processuais. Anteriormente, o MP tinha amplos poderes de amicus curiae. Existiam dois momentos da sua intervenção necessária em todos os processos: a emissão do visto inicial e do visto final. Podia também solicitar questões de índole processual que pudessem obstar à apreciação do mérito da causa por parte do Tribunal. Hoje essa intervenção só ocorre uma vez e só quando o MP considerar que se justifica em função da relevância da matéria em causa (além de não poder versar sobre questões processuais). Assim, a intervenção do MP na discussão de julgamento foi eliminada, mas a sua função como auxiliar do tribunal continua a assumir alguma relevância, designadamente nos seguintes momentos: pode pronunciar-se sobre o mérito da causa, em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores e bens referidos no nº 2 do artigo 9º do CPTA; nos processos impugnatórios pode invocar causas de invalidade diferentes das que tenham sido arguidas na petição, assim como solicitar a realização de diligências instrutórias (n^o 2 e 3 do artigo 85º CPTA); e pronunciar-se em sede de recurso quando não tenha sido parte na ação (artigo 146º/1 CPTA).

Concordamos com MESQUITA FURTADO quando afirma que "… apesar da acentuação da função subjetivista do novo sistema de contencioso administrativo e da limitação que neste aspeto se verificou, o Código continua a reconhecer ao Ministério Público amplos poderes de contribuir como terceiro imparcial (amicus curiae) para a justa composição do litígio e em defesa da legalidade administrativa em diversas fases de processos intentados por particulares ou outras entidades.".

Pode, assim, concluir-se que a atuação do MP, além de transversal a todo o processo, assume funções diferenciadas, posicionando-se, no processo ora como autor ora como réu ou, ainda, como amicus curiae. De acordo com VASCO PEREIRA DA SILVA podemos afirmar que se "…o Contencioso Administrativo desempenha uma função predominantemente subjectiva (...) no segundo caso ação pública e ação popular, o Contencioso Administrativo adquire uma função predominantemente objetiva, de tutela da legalidade e do interesse público - a qual, no Estado de Direito, é também uma função essencial da Justiça Administrativa.".

III. A propositura de uma ação por parte do Ministério Público em representação do Estado não se confunde com o exercício da ação pública intentada em nome da proteção dos interesses que lhe compete defender. Isso significa que o interesse público tal como é perspetivado e defendido em cada caso pelo Estado pode não ser sempre coincidente com o princípio da legalidade. É exatamente nos casos em que a atuação administrativa é ilegal ou de duvidosa legalidade que o MP se encontra numa encruzilhada entre a prossecução do interesse público e a defesa da legalidade democrática.

São duas as principais posições doutrinárias assumidas: por um lado, o artigo 69º do EMP é suficiente para precaver este tipo de situações; por outro lado, o MP deve deixar de ter a função de representante do Estado, devendo ser dada ao Estado a possibilidade de escolher o seu representante de entre um advogado solicitado à Ordem dos Advogados ou um funcionário da Administração com competências suficientes para representar a Administração em juízo.

Na doutrina que defende a solução do artigo 69º do EMP sustenta-se o facto de o MP não ter competência para aferir da legalidade de atos administrativos a priori. Perante atos administrativos cuja ilegalidade consegue aferir-se de imediato por qualquer sujeito, o MP deveria abster-se de representar o Estado em juízo posto que, estando em colisão a manutenção da legalidade ou a defesa do Estado, aquela prevalece sobre este. Perante situações em que a ilegalidade não é óbvia, entendem os defensores desta posição que o MP deve ser representante do Estado, já que àquele não é permitido efetuar um juízo definitivo quanto à legalidade ou ilegalidade do ato.

A tomada de posição inversa sustenta a sua argumentação no facto de ser inadmissível a representação do Estado pelo Ministério Público no caso de este ter de assumir posições não compatíveis com a legalidade.

A maioria dos Autores defende que todas as atuações do Ministério Público têm, necessariamente, de se pautar por critérios de legalidade, imparcialidade e objetividade e que, consequentemente e em caso de contradição, deve ceder a função de representação do Estado. Assim, quando a pretensão do Estado seja manifestamente ilegal, o MP não deve representá-lo, respeitando-se o artigo 69º do EMP.

IV. Questiona-se se o Ministério Público deve continuar a ser representante do Estado ou se deve preocupar-se exclusivamente com a defesa da legalidade democrática. Para VIERA DE ANDRADE a Constituição não impõe que, no contexto do contencioso administrativo atual, a função de representação processual do Estado seja atribuída ao MP. Parece que só com a sua ausência nesse domínio se “… resolverá satisfatoriamente o conflito virtual entre a autonomia do Ministério Público e a representação do Estado parte (…), bem como, em algumas situações, a dificuldade de conciliação da defesa da Administração (e do interesse público) com a estrita garantia da legalidade.”.

Concluindo, o Ministério Público é um órgão que se aperfeiçoou ao longo do tempo, transformando-se num "…MP novo, como órgão constitucional integrado no órgão de soberania Tribunais, muito diferente, nos planos estrutural, funcional, estatutário e organizacional, da anterior homónima instituição, que definitivamente ficou enterrada.". O MP é tradicionalmente entendido como sendo indispensável para o processo administrativo porque faz com que este seja mais justo; serve de garante dos direitos fundamentais assim como de valores constitucionalmente protegidos de cada sujeito considerado ou da comunidade, para tal dispondo de várias formas de ação. O Ministério Público não só controla o cumprimento da lei como defende os interesses dos particulares e da comunidade.

______________________________
Bibliografia

-ALEXANDRA LEITÃO, A representação do Estado pelo Ministério Público nos tribunais administrativos, in Revista Julgar nº20, Coimbra Editora, 2013

-GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa notada, vol I, 4 ed, Coimbra Editora, 2007

-LEONOR MESQUITA FURTADO, A intervenção do Ministério Público no contencioso administrativo, in Estudos em Memória do Conselheiro Artur Maurício, Coimbra Editora, 2014

-MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2013

-MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005

-SÉRVULO CORREIA, O recurso Contencioso no projeto de reforma: tópicos esparsos in CJA, nº20
-SÉRVULO CORREIA, A reforma do contencioso administrativo e as funções do Ministério Público in Estudos em homenagem a Cunha Rodrigues, vol. I, Coimbra Editora, 2001, pp. 295-329

-SÉRVULO CORREIA, Direito do Contencioso Administrativo, vol. I, Lex, 2005

-TIAGO SERRÃO, A representação processual do Estado no Anteprojeto de revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, in O Anteprojeto de Revisão do CPTA e do ETAF em debate, AAFDL, Lisboa, 2014

-VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, Almedina, 2014
-VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo, 2ª ed., 2009, Almedina

Inês Cardoso, nº24173

Subturma 1