Legitimidade como corolário da tutela jurisdicional efetiva dos particulares: direito subjetivo amplo

O artigo 268º/4 da CRP consagra, na esteira de um processo de evolução histórica, a dimensão subjetiva (sem embargo da sua dimensão objetiva que visa defender a legalidade e o interesse público, visível na ação pública do Ministério Público e da ação popular) e basilar do Contencioso Administrativo: a tutela jurisdicional efetiva dos particulares. Tal tem uma concretização evidente na aferição da legitimidade.

A legitimidade “assegura a ligação entre a relação material substantiva e a relação processual”; a regra comum do CPTA, no que diz respeito à legitimidade ativa, é a de o autor alegar ser titular da relação material controvertida (9º/1 CPTA). No fundo alega-se a titularidade de um direito subjetivo. Como nos indica VASCO PEREIRA DA SILVA “saber se ele é ou não titular do direito é algo que pertence ao fundo da causa” (1).

Cabe-nos desenvolver este ponto, atendendo ao seu caráter central no que toca ao pressuposto processual da legitimidade.

A teoria da norma de proteção (oposta, por exemplo, a teorias que defendem um direito à legalidade utilizando a figura do direito reativo e considerando que o direito nasce no momento da lesão) que é alargada no domínio dos direitos fundamentais, é a teoria de onde parte PEREIRA DA SILVA para enquadrar o direito subjetivo amplo. O direito subjetivo amplo resulta de uma norma jurídica da qual se pode retirar uma situação de vantagem objetiva concedida aos particulares (partes na ação e não meros “administrados” que estariam, nomeadamente, limitados a coadjuvar na aferição da legalidade e do interesse público). Esta norma, para atribuir direitos subjetivos, tem de garantir que a Administração se encontre vinculada a esse dever, e que esse dever seja determinado a prosseguir benefícios de pessoa(s) determinada(s) (2).

O busílis da noção de direito subjetivo amplo está na amplitude da vinculação da Administração. Para o qual não releva o maior ou menor número de indivíduos protegidos por esta norma (o que interessa, de facto, é que a Administração esteja vinculada em face de um indivíduo, a quem atribui uma permissão normativa específica, não obstante estar vinculada também em relação a outros indivíduos). Assim se esbate, e seguindo a ordem de exposição neste parágrafo, por um lado, a ideia de interesse legítimo e, por outro, de interesses difusos (ou direitos fundamentais constitucionalmente protegidos), respetivamente. “Não existem diferenças de substância mas de grau [de vinculação], não diferenças de qualidade, mas de quantidade [de indivíduos a quem é concedido o direito subjetivo]” (3). Assim, fica claro, que perde interesse a distinção entre interesses legítimos, interesses difusos e direitos subjetivos; reconduzindo-se, todos eles, numa posição de vantagem conferida ao particular que pode ter diferentes configurações e um ou mais titulares (o que não descaracteriza cada direito subjetivo enquanto tal). Note-se, ainda, que estamos situados no plano substantivo e não numa mera realidade processual.

(Como refere PEREIRA DA SILVA a divisão entre direitos e interesses legalmente protegidos do artigo 268º/4 não obsta a tal unificação, mas corrobora-a pois “interesses legalmente protegidos” não se confundem com “interesses legítimos”).

VIEIRA DE ANDRADE, por exemplo, faz uma larga distinção entre as diferentes posições de vantagem, considerando umas como de “primeira linha” e outras de “segunda linha” (4).

Cabe-nos, agora, relacionar o princípio constante do artigo 268º/4 da CRP com a necessidade de aferição de um pressuposto como a legitimidade (e, portanto, entender em que medida o direito subjetivo amplo, protegido por este princípio constitucional, pode ser, ou não, limitado pela aferição deste pressuposto).

 Ora, a titularidade da relação material controvertida (9º/1 e 10º/1CPTA), que se exige à parte ativa e passiva no processo, garante a utilidade da decisão judicial: para que a ação vincule, efetivamente, os verdadeiros sujeitos a quem o direito subjetivo diz respeito, e que, portanto, produza efeitos úteis (4). Adite-se que, deste modo, se atribui às partes “o poder de dirigir a pretensão deduzida em juízo ou a defesa contra ela oponível” (5). Assim, fica claro que se entenda que a legitimidade é a ligação entre o direito subjetivo – plano substantivo – e a possibilidade de o particular se fazer representar em juízo como parte, ativa ou passiva, na ação – plano processual. Essa ponte, feita também por razões óbvias da natureza das coisas (no que toca ao funcionamento limitado dos tribunais), é a legitimidade. Legitimidade essa que ganha, assim, um valor imprescindível na tutela dos direitos subjetivos, permitindo a sua concretização efetiva.

Na linha das teses do direito à legalidade, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA apresenta a legitimidade como “fenómeno processual … respeitante à situação das partes no processo” (5), fazendo a correspondência com a linha do direito processual civil (30º e 31º CPC). Parece-nos de acompanhar a crítica de PEREIRA DA SILVA a este autor acabado de citar. A confusão entre os planos substantivo e processual: a “situação das partes no processo” advém de um direito subjetivo e não de uma concessão processual, sendo que a relação material controvertida faz apenas a ponte entre o direito e a ação.

Veja-se, agora, a expressão “interesse direto e pessoal” que é utilizada nomeadamente nos critérios especiais de legitimidade (p.e. 55º/1 a)) à luz desta conceção unitária de direito subjetivo. Terá de se entender que a palavra “pessoal” nada traz de novo além de uma reiteração dos pressupostos de direito subjetivo. (Não se põe em causa a necessidade de um outro pressuposto, o do interesse que tem, inclusive, a sua consagração no artigo 39º CPTA). Que denota a preocupação em recorrer a critérios substantivos, espelhando uma confusão: afinal o critério substantivo é o ponto de onde se parte e do qual não nos podemos afastar nunca.

Esta noção de direito subjetivo amplo afasta um eventual obnubilar da tutela jurisdicional efetiva com a aferição da legitimidade num plano processual ou com uma confusão entre o que é de atribuição substantiva ou processual. Ainda que se admita que, em termos práticos, não será essa aferição da legitimidade no plano processual um entrave à efetiva prossecução da tutela jurisdicional efetiva, é de preferir a tese de PEREIRA DA SILVA. Esta torna clarividente o ponto de referência de uma ação: a proteção do direito subjetivo das partes.

Nestes moldes, a legitimidade é um corolário da tutela jurisdicional efetiva, na medida em que concretiza quanto aos efeitos e quanto á possibilidade de interação do particular na garantia - em juízo - do seu direito, o direito subjetivo amplo que a Administração lhe confere e que o Contencioso Administrativo se propõe defender.

(1)Citações em SILVA, Vasco Pereira da; O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise; Almedina: 2ª edição, 2009, Lisboa. P. 262-263.

(2)Cfr. O exposto em: SILVA, Vasco Pereira da; Para um Contencioso Administrativo dos Particulares; Almedina: 2005, Lisboa. P. 112-114.

(3)V. SILVA, Vasco Pereira da; O recurso direto de anulação – Uma Acção chamada Recurso; Lisboa, p.30.

(4)Veja-se com mais desenvolvimento todas as distinções em: ANDRADE, José Carlos Vieira de; A Justiça Administrativa; Almedina: 2016, 15ª edição. P. 62 ss.

(5)Cfr com a linha de ANTUNES VARELA que PEREIRA DA SILVA segue em: SILVA, Vasco Pereira da; Para um Contencioso Administrativo dos Particulares; Almedina: 2005, Lisboa. P. 128.

(6)Op. Cit. P. 127.

(7)ALMEIDA, Mário Aroso de; Manual de Processo Administrativo; Almedina: 2016, 2ª edição. P. 211-212.

Rui Filipe Oliveira Alves, nº 24475.