O
contencioso administrativo é marcado na sua evolução por uma necessidade de
afirmação perante os tribunais judiciais e perante a própria administração. O
que na sua génese se entendia nebuloso, num sistema de administrador-juiz, atualmente
é um princípio básico de garantia de um Estado de Direito Democrático, a
Separação de Poderes. Este princípio assume relevância quando confrontado com a
necessidade delimitar o âmbito de jurisdição dos tribunais administrativos.
Atendendo
ao corolário da separação de poderes, consagrado no artigo 2º e 111º da
Constituição da República Portuguesa (CRP), é compreensível a necessidade de
excluir do âmbito de jurisdição administrativa os atos praticados no exercício
da função política e legislativa. Já no Código de Processo dos Tribunais
Administrativos (CPTA) de 1982, essa era uma opção clara que se mantem no novo
CPTA de 2002, no entanto, atualmente o legislador pretendeu abranger um maior
número de matérias que versam nomeadamente sobre responsabilidade
extracontratual na prática de tais funções (artigos 4º/1 alínea g) e h)). No
artigo 4º/3 e 4 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF)
encontram-se as matérias excluídas do âmbito de jurisdição administrativa.
Interessa centrar a análise na alínea a) do artigo 4º/3.
No
que concerne à função legislativa, de um ponto de vista formal, será fácil
identificar quais são os atos legislativos (elencados no artigo 112º CRP). Por
sua vez, no que respeita aos atos políticos, a tarefa apresenta-se mais
complexa. Neste comentário não se pretende uma análise exaustiva incidente nos
critérios utilizados para identificar um ato político, apenas interessa
perceber como a jurisprudência tem enfrentado este desafio, uma vez que não
existe um critério legal, e quais os contornos delineadores desta problemática.
A
doutrina e a jurisprudência tendem a defender que o conceito de ato político
como configurado no artigo 4º/3 al. a), deve ser entendido em sentido restrito,
na medida em que, «a função política
corresponde à prática de actos que exprimem opções fundamentais sobre a
definição e prossecução dos interesses e fins essenciais da colectividade»[1][2].
Apesar
da referência expressa do artigo 4º/3 al. a), é possível com base no artigo
3º/1CPTA admitir uma reserva de
administração[3],
ou seja, trata-se em concreto de perceber qual o núcleo de atos que embora
praticados pelo Governo já não consubstanciam inteiramente atos políticos, mas
no entanto, também não estão totalmente submetidos à jurisdição administrativa.
Aos tribunais administrativos apenas compete o controlo da legalidade, limita-se
a averiguar se foram respeitados os princípios jurídicos, trata-se portanto de
um controlo pela negativa, o tribunal não pode fazer uma ponderação de valores.
Como
exemplo de um caso que se enquadra nesta problemática surge o acórdão do
Supremo Tribunal Administrativo[4]
que consiste essencialmente em perceber se uma decisão governativa de encerrar
blocos de partos de vários hospitais consubstancia um ato político ou um ato
administrativo. Tendo em conta o conceito restrito de ato político como já
enunciado, este ato não parece caber nessa designação. O tribunal decide que
neste caso concreto o tribunal administrativo apenas pode apreciar da
conformidade dos requisitos formais dos atos administrativos, designadamente a
competência da entidade que decidiu, a observância do procedimento legal
adequado, ou a correspondência com os pressupostos de facto. Já não poderá
apreciar se o encerramento é adequado para atingir o fim que se pretende, que
no caso concreto, seria a redução da mortalidade infantil. Não havendo um
princípio jurídico aplicável os tribunais não poderão apreciar.
O
STA admite, com base no artigo 3º/1 CPTA a existência de uma reserva
administrativa que se encontra excluída dos poderes de cognição dos tribunais
administrativos. Estes apenas podem conhecer da conformidade ou não a regras e
princípios jurídicos de ordem técnica e não da adequação das suas escolhas aos
fins de interesse público que visam atingir[5]. Portanto,
o tribunal admite que o encerramento de blocos de partos apesar de ser uma
decisão de carácter técnico e por isso não político apenas pode ser sindicável
do ponto de vista da sua conformidade jurídica, e só se a medida for
desconforme com o bloco de legalidade pode por ele ser apreciada.
O
Contencioso Administrativo rege-se pelo princípio da tutela jurisdicional
efectiva, artigo 2º CPTA que consiste essencialmente, segundo VIEIRA DE
ANDRADE, numa tripla dimensão, a disponibilidade de meios processuais
adequados, de um plano cautelar e executivo e utilidade e efectividade de
sentenças, alargando a tutela à proteção “interesse público e dos valores
coletivos”.[6]
Em
princípio, caberia aos tribunais judiciais o controlo de tais atos pelo exposto
no artigo 211º/1 CRP, no entanto, 0parece que assim não acontece, e que também
não entra na jurisdição administrativa. Será um controlo meramente político?
Como é efectivado o princípio da tutela jurisdicional efetiva? Será que ao
abrigo das valorações do interesse público o Governo não necessita de um
controlo de legalidade?
Como
já tive oportunidade de referir aos tribunais administrativos apenas compete um
controlo de legalidade, os juízos de ponderação e de necessidade escapam porque
se consubstanciam em atos políticos em prol do interesse público. As questões
acima colocadas são importantes para delinear o problema aqui em causa, sendo
assim, ocorre um conflito entre a necessidade de tutela jurisdicional efectiva
e a necessidade de respeitar o princípio da separação de poderes.
Tendo
em conta a definição de ato político entendido em sentido restrito e na margem
oposta a necessidade de tutela. São dois pontos que embora sejam bastante
próximos, neste contexto em particular, surgem em vértices opostos. A
explicação pode basear-se na expressão utilizada pelo professor VASCO PEREIRA
DA SILVA “trauma de uma infância difícil”,
uma vez que, na sua génese, era a própria administração que se controlava negando
a separação de poderes. Atualmente, integrando os tribunais administrativos o
poder judicial com a necessidade imposta pela separação e interdependência de
poderes, há uma preocupação acrescida em separar o julgar do administrar.
Por
outro lado, há uma necessidade de garantia de necessidades fundamentais, pois
embora as questões não consubstanciem por si mesmas relações administrativas,
estas têm na sua base direito público, sendo que são os tribunais
administrativos que estão vocacionados para apreciar esse tipo de conflitos
(212ºCRP). A acrescer ao facto de serem os próprios tribunais administrativos a
julgarem a sua competência muitas das vezes em processos de intimação ou
providências cautelares, o que impede uma decisão e uma posição jurisdicional
consistente[7].
Resulta
do exposto, que a valoração de tais atos que embora não sendo políticos ainda
não são na sua essência atos administrativos, escapam a uma tutela jurisdicional
efetiva de um ponto de vista global, no entanto, a jurisprudência no sentido de
reequilibrar estes dois princípios, garante a separação de poderes ao permitir
o mero controlo da legalidade pelos tribunais administrativos, cabendo ao
Governo a valoração dos interesses públicos. Tentando com esta fundamentação a
garantia de uma tutela efetiva.
[1] Acórdão do Supremo Tribunal
administrativo de 06/03/2007. Proc. 01143/06 e acórdão do STA, 05/12/2007,
Proc. 01214/05.
[2] ALMEIDA, Mário Aroso, Manual de Processo Administrativo, 2º
edição, Edições Almedina, Janeiro 2016, pág. 181 a 186 - O professor distingue em duas
categorias os atos praticados na função política. Atos respeitantes à política
externa do Estado e os chamados atos auxiliares de direito constitucional. Nesta
segunda categoria o artigo 197º atribui alguns desses atos ao Governo o que
coloca questões de delimitação de funções estaduais e aqui se encontra a
problemática.
[3] SOUSA, Jorge de, Poderes de cognição dos tribunais
administrativos relativamente a actos praticados no exercício da função
política, Julgar nº3 (2007), pág. 136
[4] Acórdão do Supremo Tribunal
Administrativo, 06/03/2007, Proc. 01143/06
[5] Ibidem “ não
podendo o tribunal substituir-se à administração na ponderação de valorações
que se integram nessa margem”.
[6] ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa, 14º edição,
Edições Almedina, Outubro 2015, pág 145 e 146
Bibliografia
ALMEIDA, Mário Aroso, Manual de Processo Administrativo, 2ª edição, Edições Almedina, Janeiro 2016
ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa, 14º edição, Edições Almedina, Outubro 2015
MORAIS, Carlos Blanco de, Curso de Direito Constitucional, Tomo I, 2ª edição, Coimbra Editora, Outubro 2012
SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição, Edições Almedina, Março, 2009
SOUSA, Jorge de, Poderes de cognição dos tribunais administrativos relativamente a actos praticados no exercício da função política, Julgar nº3, 2007
Rita Gonçalves Colaço
Aluna nº 24320
Sem comentários:
Enviar um comentário