Após Abril de 1974, é reconhecido que o
Ministério Público desenvolveu uma ação globalmente positiva para a democracia,
que terá contribuído, como afirma ANTÓNIO RAMALHO EANES, para mobilizar o
interesse da sociedade civil pela justiça e consciencializar os cidadãos da sua
excecional importância para a igualdade substancial.
No final do século
XIX/início século XX já estava em curso a discussão, a propósito do articulado
do CPTA, para pôr fim à intervenção do Ministério Público no sistema de justiça
administrativa. O Ministério Público prossegue sempre, indiferentemente, a
defesa de interesses públicos ou privados protegidos pelo ordenamento jurídico,
tal como estava consagrado no artigo 5º EMP e artigo 69º,nº1 e 2 do ETAF. Para
além disso, a sua intervenção na justiça administrativa não se justificava
apenas para promover a excelência da legitimação técnica da jurisdição mas,
nomeadamente, representar e aduzir interesses novos no processo.[1]
[2] “ O Ministério Público é afirmado
constitucionalmente como uma das “componentes pessoais dos tribunais”. “Ficou
constitucionalizada a ideia de que o Ministério Público corresponde a uma
magistratura” e consagrado o fim da sua natureza vestibular relativamente à magistratura
judicial. A CRP de 1976 afirmou que o “Ministério Público goza de estatuto próprio”,
não o definindo explicitamente”.
SÉRVULO
CORREIA entende que o Ministério Público é caracterizado pela sua unicidade orgânica, pela
multiplicidade de funções e pela prossecução de diferentes interesses públicos.
Quanto à autonomia do presente órgão cumpre referir que a
revisão constitucional de 1977 afirmou que compete ao MP”representar o Estado,
exercer a ação penal, defender a legalidade democrática e os interesses que a lei
determinar”.
No âmbito das relações jurídicas administrativas cabe ao Ministério Público
diversas funções, designadamente: a defesa da legalidade, fiscalização da
constitucionalidade dos atos normativos, representação do Estado e outros entes
públicos, bem como determinadas pessoas indicadas por lei, defesa de interesses
coletivos e difusos, patrocínio dos trabalhadores e suas famílias na defesa dos
seus direitos sociais.
- Exercer a ação penal: Ao Ministério Público há-de
caber a direção e titularidade da fase que se consubstancia no “conjunto de
diligências que visam investigar a existência de um crime, determinar os seus
agentes e a responsabilidade deles e recolher provas, em ordem à decisão sobre
a acusação”. A direção da investigação criminal cabe ao Ministério Público, assistido
pelos órgãos de política criminal, que atuam, sob sua direta orientação e na
sua dependência funcional; participar na execução da política criminal definida
pelos órgãos de soberania; defender os interesses que a lei determinar,
nomeadamente: o artigo 52º,nº3 da CRP estende ao Ministério Público, tanto no âmbito
da jurisdição cível como administrativa, a legitimidade ativa para propor e
intervir nos processos principais e cautelares destinados à defesa destes
valores e bens constitucionalmente protegidos. Para além destas competências,
nos termos do artigo 280º, o MP é dotado do poder de iniciativa, fiscalização e
controlo para, juntos dos tribunais suscitar a repressão da violação da
legalidade democrática.
O Ministério Público é um “órgão
constitucional da administração da justiça”, dotado de independência externa,
mas não é um órgão de soberania, nem se confunde com os “órgãos do poder
judicial”, já que não tem competência para a prática de atos materialmente
jurisdicionais.
Assim, enquanto titular da “ação pública”, é-lhe
concedida a iniciativa processual, designadamente:
i)
O
Ministério Público tem legitimidade para impugnar todo o ato administrativo, de
acordo com o artigo 55º,nº1,alínea b), com o propósito de defender a legalidade
democrática e promover a realização do interesse público (artigo 51º do ETAF).
Tem legitimidade para pedir a condenação de atos administrativos (artigo 68º,nº1,
alínea b)).
AROSO DE ALMEIDA refere que o Código
pressupõe que o Ministério Público não possui o poder genérico de apresentar
requerimentos que constituam a Administração no dever de decidir e não pretende
conferir-lhe um tal poder. Para além disso, ele circunscreve o âmbito do exercício
da ação pública às situações de omissão ilegal em que o dever de praticar o ato
resulte diretamente da lei, sem depender da apresentação de um requerimento
para que se constitua na esfera do órgão competente, [3]“O exercício da ação pública neste domínio
não depende da prévia apresentação por parte do Ministério Público, de um
requerimento dirigido ao órgão competente para agir e do subsequente
esgotamento de um prazo”.
A atuação do Ministério Público, no âmbito da condenação da Administração
à prática de atos administrativos não pode dirigir-se apenas a assegurar o
cumprimento da lei, mas tem de ter em vista a defesa de valores
constitucionalmente protegidos.
ii) Legitimidade ativa nas ações de impugnação
e condenação à emissão de regulamentos (arts.73º e 77º) - O Ministério Público
tem o dever de pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral
quando tenha conhecimento da verificação de três casos concretos de recusa de
aplicação de uma norma com fundamento na sua ilegalidade . A primeira entidade
referida no artigo 77º,nº1 é o Ministério Público, sendo que a ação pública
neste domínio é prevista sem limitações. Para além disso, o presente artigo
estende a legitimidade que acaba de ser referida às pessoas e entidades que, ao
abrigo do artigo 9º,nº2, podem agir em defesa dos valores que estão expressamente
referidos no preceito, assim como aos presidentes de órgãos colegiais, em relação
a normas omitidas pelos respetivos órgãos.
Quanto às ações dirigidas à invalidação dos contratos podem ser
propostas pelo Ministério Público, como está previsto no artigo 77ºA, nº1, alínea
b). Assim, é admitido a impugnar qualquer contrato, visando defender a
legalidade democrática e promover a realização do interesse público (artigo 51º
do ETAF). Note-se que as ações dirigidas a obter a execução de contratos
também podem ser propostas pelo Ministério Público, quando esteja em causa a
execução “de cláusulas cujo incumprimento possa afetar um interesse público
especialmente relevante” (art.77º-A,nº2,alínea c)). Tem legitimidade para pedir
a execução das sentenças e demais poderes próprios do autor da ação.
iii) legitimidade ativa para defesa de
valores e bens comunitários numa “ação popular pública” (artigo 9ºCPTA).
iv) legitimidade para pedir intimações
para informações, consultas e passagem de certidões (artigo 104º,nº2)
v) legitimidade própria para recorrer
das decisões jurisdicionais, em defesa da legalidade (artigo 141º do CPTA),para
requerer a revisão de sentenças (artigo 155º,nº1),para interpor recursos para
uniformização de jurisprudência (artigo 152º) e para requerer a resolução de
conflitos de jurisdição e de competência (artigo 135º);
vi) nos processos de impugnação de
atos iniciados por particulares, o poder de assumir a posição de autor para
garantir a prossecução do processo, em caso de desistência (artigo 62º),
incluindo o processo cautelar (artigo 113º,nº5)
O Ministério Público, de forma imparcial, intervém em defesa de direitos
fundamentais, valores comunitários ou interesses públicos especialmente
relevantes, de poderes processuais relevantes nas ações administrativas
especiais iniciadas por particulares, e também nos recursos jurisdicionais,
onde pode dar parecer sobre o mérito de recurso (artigo 146º). Porém, é entendido
que o MP não pode ser caracterizado como um “assistente público” que apoia a
concretização da pretensão de uma das partes, pois a finalidade deste continua
a ser a defesa da legalidade material, devendo atuar com imparcialidade.
Para além de lhe caber a representação
do Estado nas ações administrativas em que este seja parte nos termos do
Estatuto do Ministério Público (artigo 3º da Lei nº47/86), do CPC (artigo 24º)
e do ETAF (artigo 51º), compete-lhe ainda a representação de outras pessoas
coletivas públicas ou de outros interessados - incapazes, incertos ou ausentes,
bem como dos trabalhadores e suas famílias na defesa dos seus direitos de caráter
social, nos termos do artigo 3º, alínea a) e d) do Estatuto.
Representação do Estado:
GOMES CANOTILHO E VITAL MOREIRA “A
representação do Estado significa, em termos jurídico-constitucionais e simbólicos
que lhe incumbe a tarefa de defesa dos interesses da comunidade.”
Tradicionalmente, tem-se entendido que a representação do Estado pelo
Ministério Público é uma representação orgânica, na medida em que é um órgão do
Estado. Todavia, ALEXANDRA LEITÃO, considera que tal suscita dúvidas porque o
Ministério Público é um órgão do Estado, mas não é um órgão da pessoa coletiva
do Estado.
A Constituição da República Portuguesa determina no artigo 219º,nº1 que
compete ao Ministério Público representar o Estado e defender os interesses que
a lei determinar. Porém, no âmbito do contencioso administrativo está consagrado
no CPTA (art.11º,nº2) que apenas comete a representação do Estado ao Ministério
Público nos processos que tenham por objeto relações contratuais e
responsabilidades. Assim, perante a análise deste preceito bem como o disposto
no artigo 51º do ETAF, acompanhamos a posição de ALEXANDRA LEITÃO em que advoga que a lei só atribui ao MP a
representação em juízo do Estado e não de outras pessoas coletivas públicas,
Da legislação administrativa parece
resultar uma restrição relativamente ao disposto no artigo 3º,nº1,a) do EMP, na
parte em que este preceito estabelece que compete ao MP representar não só o
Estado, mas também as regiões autónomas e as Autarquias Locais. Porém, a mesma
autora ainda acrescenta [4]“ Apesar de, aparentemente, a alínea
a) do artigo 3º,nº1 do EMP equiparar a situação do Estado à das Regiões Autónomas
e das Autarquias Locais, a verdade é que as situações são diferentes. No caso
do Estado prevê-se uma verdadeira representação, uma vez que nas ações civis e
nas ações de administração de responsabilidade civil e de contratos o Estado é citado
na pessoa do procurador junto do tribunal competente. Pelo contrário, no caso
das regiões autónomas e das Autarquias Locais, estas é que são citadas, nas
pessoas dos respetivos chefes dos órgãos executivos, podendo solicitar ao MP
que os defenda”.
[5]O Ministério Público desempenha,
simultaneamente, funções estritamente objetivistas inscritas numa dimensão teológica,
isto é, de proteção de certos fins e interesses - defesa da legalidade democrática
e dos valores referidos no artigo 9º,nº2 do CPTA- e funções de índole
subjetivista, que visam a defesa de uma parte, na qual se inscreve a representação
do Estado.
Em suma, nas palavras de AROSO DE
ALMEIDA, parece permitir-se a ação pública na defesa ativa da legalidade, sem
quaisquer limites de finalidade, quer na proposição originária, quer no
prosseguimento do processo em caso de desistência do requerente, mesmo quando
os particulares não desejam dar continuação no processo. Para além disso, o MP
passou a ter legitimidade para propor ações sobre validade e execução de
contratos, bem como o poder de propor quaisquer ações em defesa de interesses
comunitários por ela abrangidos, além de poder interpor e intervir como
auxiliar de justiça em quaisquer recursos jurisdicionais.
Bibliografia:
AMARAL,
Diogo Freitas, O excesso de poderes do Ministério Público - A justiça em
crise? Crise da Justiça,2000
ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça
Administrativa, 15ª edição, Almedina,
2016.
ALMEIDA, José Manuel Ribeiro, “Uma Teoria de Justiça
“-Justificação do Ministério Publico no contencioso administrativo,
Lisboa,2000
ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 2ª
edição, Almedina, 2016.
CANOTILHO, Gomes, MOREIRA, Vital, Constituição da República
Anotada, volume II, 4ª edição revista, Agosto 2010
LEITÃO, Alexandra, A Representação do Estado pelo Ministério
Público nos tribunais administrativos, in Revista Julgar nº20, 2013
Ministério Público: Que futuro?, Editora Imprensa- Casa da Moeda, Setembro,
2012
Educar, Defender, Julgar-Funções Essenciais do Estado- contributos para a sua reforma, Almedina,
Outubro, 2014
SILVA, Cláudia Alexandra dos Santos, O Ministério Público no
atual contencioso administrativo português, in e-Pública, volume 3, nº1,
Abril 2016
[1]
ALMEIDA,
José Manuel Ribeiro, “Uma Teoria de Justiça ”-Justificação do Ministério
Publico no contencioso administrativo, Lisboa,2000. Assim, o modelo de
intervenção do MP português vigente no contencioso administrativo na época
seria consistente, tanto no plano orgânico e funcional, com as tarefas de
garantia da legalidade objetiva e também subjetiva que à jurisdição cumpria
prosseguir. Desta forma, a “questão da reforma” não visaria pôr fim ao modelo
vigente de intervenção do Ministério Público na justiça administrativa, mas
antes a de escolher os critérios e instrumentos dessa intervenção para apurar
um modelo cujas virtualidades estariam longe de estar exauridas.
[2] CARMO, Rui, A autonomia do Ministério Público e o Exercício
da Ação Penal in revista do cej, número 1,2ª semestre,2004
[3]ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo,
Almedina, 2ª edição, cit. pág, 231
[4] LEITÃO, Alexandra, A representação do Estado pelo Ministério Público
nos tribunais administrativos in Revista Julgar, nº2, Coimbra Editora,2013
[5] VER, http://ministerio-publico.pt “A competência de representação do Estado está ligada com a defesa
da legalidade democrática, que também é atribuída pelo lei ao Ministério Público.
Não se trata de um patrocínio como se de um mandatário se tratasse, mas de uma
verdadeira representação orgânica.”
Ana Filipa Silva; 4TA; ST1; 24447
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