Impugnação de atos administrativos e alterações a este regime.

Tal como disposto no artigo 51º/1 do CPTA, as pretensões impugnatórias dos particulares incidem sobre atos administrativos com eficácia externa, ou seja, que produzam efeitos na sua esfera jurídica.

Neste âmbito, há que começar por definir ato administrativo e assim sendo, o artigo 148º CPA esclarece-nos dispondo que: “(…) consideram -se atos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.”

Este conceito material esclarece-nos então relativamente à delimitação negativa do ato administrativo e, consequentemente, à possibilidade de impugnação de certo atos como os pareceres e os avisos, que, carecendo do caráter decisório e de produção de efeitos, não figuram assim como atos impugnáveis no âmbito do 51º/1 CPTA.

Seguindo o raciocínio do Professor Vasco Pereira da Silva, para aferir da produção de efeitos não basta conhecer a natureza do ato administrativo em causa, é sim exigido que se analise a possibilidade deste em provocar uma lesão ou de afetar posições subjetivas dos particulares (tenha-se aqui atenção ao 268º/4 CRP). Com a reforma do procedimento administrativo, o critério principal deixou de ser o da lesividade para passar a ser o da eficácia externa, surgindo tal transformação duma lógica de alargamento dos atos impugnáveis e maior proteção dos particulares.

Assim sendo, sabendo agora que são impugnáveis os atos que tenham em vista a produção de efeitos externos, cabe desenvolver sobre os atos que não possuam essa mesma finalidade, são então os denominados atos internos. Os atos internos são atos praticados no âmbito das relações intra-administrativas que não tenham conteúdo decisório. Para explicação deste tipo de atos, o Professor Mário Aroso de Almeida procede à subdivisão deste tipo de atos em duas categorias: os praticados fora do âmbito dos procedimentos administrativos com relevância externa (emissão de ordens, por exemplo) e os praticados no âmbito dos procedimentos administrativos, com relevância externa.

Analisando o regime da impugnabilidade de atos administrativos é de grande relevância ter em consideração as alterações resultantes da entrada em vigor do DL nº214-G/2015, relativas ao próprio conceito de ato impugnável. Procedendo à comparação do regime antes e depois da entrada em vigor deste decreto-lei, a redação do artigo 51º/1 passou de: “(…) são impugnáveis os atos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos” para a redação já explicitada inicialmente.

Com estes conceitos em atenção, é percetível a vontade do legislador em aproximar os regimes CPA e CPTA relativamente a atos administrativo e ato impugnável, respetivamente.

Ainda em âmbito de impugnabilidade é de ser dado especial relevo à disposição do nº2 do artigo 51º pós entrada em vigor do decreto-lei: “São igualmente impugnáveis as decisões materialmente administrativas proferidas por autoridades não integradas na Administração Pública e por entidades privadas que atuem ao abrigo de normas de direito administrativo.”

Esta estatuição vem assim explicitar um importante traço da impugnabilidade dos atos administrativos que é o da não adoção de um critério orgânico para a definição deste tipo de atos, tal como refere Marco Caldeira: “(…) o legislador do CPTA está precisamente a enfatizar, por afirmação, aquilo que, por omissão, ficou reiterado no CPA (…)”.

Na continuação da já referida lógica de proteção dos particulares surge igualmente a norma disposta no artigo 52º CPTA que dispõe que a impugnabilidade dos atos administrativos não depende da forma sob a qual tenham sido praticados. Como ratio desta norma está a tutela dos particulares em situações nas quais a natureza do ato, sendo legislativa, não origina normas administrativas suscetíveis de impugnação e assim sendo, este instituto surge como meio para “bloquear” a aplicação desses mesmos atos.

Como requisito da impugnação do ato administrativo temos a exigência pela eficácia do ato. Segundo explica o Professor Mário Aroso de Almeida, é errado afirmar que um ato só é de facto impugnável quando se verifica a sua eficácia, o disposto no artigo 54º/1 é que nos casos em que a eficácia do ato está sujeita ao preenchimento de certas condições legais (condição ou termo, por exemplo) o ato em causa não pode ser impugnado sem que essas mesmas condições se verifiquem. Há então dois tipos de situações a ter em consideração dado o disposto no artigo 54º/2: uma primeira em que o ato já foi executado mas ainda não preencheu todos os requisitos necessários por ainda não estar em condições de produzir efeitos, e uma segunda, em que já é muito provável que o ato que se visa impugnar vá, de facto, produzir efeitos. Tal como é facilmente percetível, a disposição de que é necessária uma “alta probabilidade” de produção de efeitos é um conceito indeterminado cuja determinação irá caber ao juízo do intérprete, que irá enquadrar neste conceito as situações em que a verificação de efeitos é expectável segundo juízos de normalidade.

Todo este regime é justificado pela necessidade de aferição da existência, ou não, de interesse processual dado estarmos perante um ato administrativo que, apesar de tudo, ainda não produziu os seus efeitos desejados na ordem jurídica.

Passando à legitimidade ativa para impugnação de atos administrativos há que ter em atenção os artigos 55º e seguintes do CPTA. Desenvolvendo sobre a ação particular, a legitimidade ativa neste âmbito irá depender da existência de um interesse direto e pessoal. Segundo o entendimento do Professor Vasco Pereira da Silva devem estar em causa direitos subjetivos como interesses legítimos, ou seja, tem de existir uma ligação direta e particular entre o ato e quem a pretende impugnar. Contudo, não só os particulares têm à sua disposição a legitimidade para impugnar, de acordo com as restantes alíneas do artigo 55º têm igualmente legitimidade o Ministério Público, entidades públicas ou privadas, órgãos administrativos e presidentes de órgãos colegiais (isto em âmbito de ação popular ou ação pública).

Já relativamente à legitimidade passiva é aplicada a norma geral do artigo 10º CPTA, dando especial atenção ao número 2 desse mesmo artigo.

Passando à análise dos prazos para a impugnação de ato administrativo, os mesmos vêm dispostos nos artigos 58º a 60º não existindo prazo para a invocação da nulidade, contudo, tratando-se de anulabilidade o prazo será de 1 ano para o Ministério Público e 3 meses para os restantes. Neste âmbito de prazos é de referir mais uma vez o DL nº 214-G/2015 que veio trazer alterações ao modo de contagem dos prazos em Âmbito de impugnação. De facto, verifica-se uma total alteração de regime uma vez que o 58º/3 anterior mandava aplicar o regime aplicável aos prazos para propositura de ações que se encontram previstos no Código de Processo Civil, agora o 58º/2 vem estabelecer que os prazos se contam nos termos do artigo 279º do Código Civil.

Tal como nos explica Marco Caldeira, a ratio desta alteração é a atribuição de uma enquadramento técnico-jurídico rigoroso ao prazo para impugnação, não se tratando de um prazo para a prática de um ato processual mas sim um prazo para o exercício de um direito.

Bibliografia:

Aroso de Almeida, Mário, “Manual de Processo Administrativo“, 2ª edição, Almedina, 2016.

SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2005

Marco Caldeira em,  Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo, AAFDL, Março 2015.


Gonçalo Magro da Luz, nº 24078.