O art.140º do CPTA enuncia os tipos de
recursos jurisdicionais ao dispor de quem tenha ficado vencido numa decisão jurisdicional
proferida por tribunal administrativo (art.141º/1), ao Ministério Público, caso
esta viole disposições ou princípios constitucionais ou legais (art.141º/1,
parte final) e quem, ainda que não seja parte na causa ou apenas o seja a
título acessório, seja por ela direta e efetivamente prejudicado (art.141º/a)[1].
São competentes em matéria de recurso os
Tribunais Centrais Administrativos - TCA - e o Supremo Tribunal Administrativo -
STA, numa lógica de que os recursos são interpostos para os tribunais
superiores que, em virtude da sua experiência, estarão mais aptos a resolver
definitivamente o litígio.
Assim, os recursos são ordinários ou
extraordinários, subdividindo-se os primeiros em função do tribunal para o qual
se recorre (recursos de apelação para os Tribunais Centrais Administrativos -art.37/a)
e b) do ETAF - e recursos de revista para o Supremo Tribunal Administrativo - art.24/1g)
e 24/2 do ETAF, articulado com o art.150 do CPTA), enquanto os segundos
compreendem as figuras do recurso para uniformização de jurisprudência e a
revisão, aplicando-se-lhe o regime dos 152º e ss, estando também dentro da
alçada do STA. Nos termos gerais, recorrer-se-á subsidiariamente ao CPC (art.1º
CPTA).
1.Recursos Ordinários
1.1Recurso de Apelação
O recurso de apelação incide sobre
matéria de facto e de direito (art.149º/1 e 3), visando uma reapreciação do
mérito da causa, podendo culminar numa substituição da decisão da primeira
instância, funcionando então o tribunal de recurso como um segundo grau de
jurisdição - naturalmente que, nestes casos, o respeito pelo princípio do
contraditório terá de ser garantido, o que acontece por via do art.149º/4.
Por haver um novo exercício valorativo em
relação ao mérito da causa, está o juiz legitimado a, além de eliminar os
efeitos decorrentes da decisão proferida em primeira instância, decidir
definitivamente o litígio, não estando portanto vinculado à apreciação feita
pela decisão recorrida. Assim, procede à correção das nulidades, resolvendo a
questão de acordo com o Direito que considere aplicável, embora essa ponderação
tenha como limite o princípio do dispositivo. O processo só regressará à
primeira instância no caso em que tenha de haver reformulação do despacho de
prova previsto no art.89º-A, embora possa o TCA renovar os meios de prova por
ela produzidos quando o considere absolutamente indispensável, ainda que lhe
esteja vedada a apreciação das questões prévias que tenham sido oficiosamente
apreciadas pelo tribunal de primeira instância no despacho saneador, decorrendo
esta limitação da conjugação dos artigos 88º/2 e 149º/3.
1.2.Recurso de Revista
O recurso de revista, a ser apreciado
pelo STA, divide-se em duas modalidades que variam consoante a decisão
recorrida tenha sido proferida em segundo grau de jurisdição por um TCA – art.150º
- ou por um tribunal de círculo – art.151º. Em sentido diverso do recurso de
apelação, o recurso de revista incide apenas sobre questões de direito, pelo
que está o tribunal de recurso dependente das considerações relativas à matéria
a que os tribunais inferiores hajam procedido, estando as questões de facto
fixadas e inacessíveis à apreciação daquele tribunal.
Embora o art.150º/3 determine que a
fixação da matéria de facto pelo tribunal recorrido está fora dos poderes de
cognição do juiz de recurso, as normas do CPC permitem que o tribunal de
recurso lhe devolva o processo em casos de necessidade de alargamento da
matéria de facto ou de reforma da decisão recorrida quando esta padeça do vício
de nulidade (arts.682º/3, 683º/1 e 684º/2 do CPC).
Excluem-se, à partida, as decisões que um
TCA tenha proferido em sede de recurso de apelação, não sendo o duplo grau de
recurso jurisdicional típico do processo administrativo. Esta afirmação sofre,
no entanto, as limitações decorrentes do regime excecional do art.150º, que
admite esse duplo grau de jurisdição quando estejam em causa matérias com um
relevo jurídico ou social tal que a apreciação em recurso se mostre necessária
enquanto garantia de uma melhor aplicação do Direito. O critério jurídico
utilizado pelo legislador é, assim, unicamente qualitativo, em nada dependendo
do valor da alçada, como acontece no processo civil.
No entanto, estes são conceitos
indeterminados, vindo mais tarde a ser alvo de clarificação pelo STA,
entendendo este que “o preenchimento do
conceito indeterminado de relevância
jurídica fundamental verificar-se-á, designadamente, quando a questão a
apreciar seja de elevada complexidade ou, pelo menos, de complexidade jurídica
superior ao comum, seja por força da dificuldade das operações exegéticas a
efetuar, de um enquadramento normativo especialmente intricado ou da
necessidade de concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos
ou quando o tratamento da matéria tem suscitado dúvidas sérias quer ao nível da
jurisprudência quer ao nível da doutrina. Já relevância social fundamental verificar-se-á quando a situação
apresente contornos indiciadores de que a solução pode constituir uma
orientação para a apreciação de outros casos, ou quando esteja em causa questão
que revele especial capacidade de repercussão social, em que a utilidade da decisão
extravasa os limites do caso concreto das partes envolvidas no litígio. Por
outro lado, a clara necessidade da
admissão da revista para melhor aplicação do direito há-de resultar da
possibilidade de repetição num número indeterminado de casos futuros e
consequente necessidade de garantir a uniformização do direito em matérias
importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou
contraditória – nomeadamente por se verificar a divisão de correntes
jurisprudenciais ou doutrinais e se ter gerado incerteza e instabilidade na sua
resolução a impor a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa e
tributária como condição para dissipar dúvidas – ou por as instâncias terem
tratado a matéria de forma ostensivamente errada ou juridicamente
insustentável, sendo objetivamente útil a intervenção do STA na qualidade de
órgão de regulação do sistema.(…)” - Ac. do STA datado de 07/01/2015,
proferido no âmbito do processo 0285/14. (negrito e itálico nossos).
Já o recurso de revista regulado no
art.151º é um recurso per saltum das
decisões de mérito proferidas em primeira instância, que prevê uma reação
contra as questões de direito que a decisão recorrida suscite, desde que o
valor da causa se enquadre nos limites definidos no nº1 e o processo não incida
sobre questões de funcionalismo público ou segurança social (nº2). A utilização
deste tipo de recurso é obrigatória, não podendo o recorrente optar no sentido
de ser o TCA a apreciar a questão, já que essa competência é expressamente
atribuída ao STA, devendo-lhe ser remetidos os processos que nestes termos
sejam erradamente dirigidos ao TCA.
Considerando o STA que ainda há matéria
de facto a discutir, em virtude de a questão que foi submetida por via do recurso
per saltum ultrapassar o âmbito da
revista, poderá remeter o processo para o TCA para que, a título definitivo,
aprecie a matéria de facto em conjunto com a matéria de direito em sede de
recurso de apelação, que é o meio processual adequado para a reapreciação
dessas questões (art.151º/4).
2. Recursos Extraordinários
2.1. Recursos para uniformização de
jurisprudência
Este recurso tem como objeto decisões já
transitadas em julgado, o que excluiria à partida a sua suscetibilidade de
apreciação em recurso, por já se terem esgotado todos os meios recorríveis legalmente
previstos. No entanto, faz sentido que a questão possa ser reapreciada se
considerarmos a possibilidade de contradição entre dois acórdãos do STA, dois
acórdãos dos TCA ou um de cada um dos tribunais quando incidam sobre a mesma
questão fundamental de direito (art.152º). Tal só não se justificará se, apesar
da contradição, a orientação da decisão recorrida se alinhar com a
jurisprudência que tenha sido recentemente consolidada no STA (nº3).
Mais vasta que a figura semelhante no
processo civil (art.688º do CPC que só prevê eliminação de contradições no seio
da jurisprudência do STJ), esta modalidade de recurso visa evitar a repetição
de contradições e orientar a jurisprudência futura.
2.2. Revisão de sentenças
Por ser um recurso dirigido ao tribunal que
proferiu a decisão recorrida (art.154º), não estamos perante um recurso proprio
sensu, embora o recorrente tenha a faculdade de pedir ao mesmo tribunal que o
repare pelos danos que a decisão proferida lhe tenha causado (nº2), o que é
possível em virtude da competência que o ETAF, no art.4º/1g), atribui à
jurisdição administrativa competência para julgar questões de responsabilidade
civil extracontratual do Estado por danos resultantes do funcionamento da Administração.
No entanto, o legislador optou por integrar sistematicamente a revisão de
sentenças juntamente com os recursos em sentido próprio.
Os fundamentos para que haja lugar a
revisão de sentença são, por indicação do art.155º do CPTA, os do ART.696º do
CPC, vindo o nº2 do 155 alargar a legitimidade referida no º1 a quem, apesar de
não ter sido contra-interessado no processo, devia ter nele intervindo por ser
lesado com a execução da sentença a rever.
[1] Em relação
à legitimidade, importa ainda, a propósito do art.141º, referir os seus nºs 2 e
3, que vêm permitir que, ainda que a decisão em processo de impugnação tenha
culminado no efeito pretendido (anulação do ato), se possa dela recorrer na
parte em que se tenha pronunciado desfavoravelmente no sentido da procedência
ou improcedência de determinada causa de invalidade – exemplificando: uma
anulação que tenha por base um vício de forma não obsta a que o ato venha a ser
renovado, o que não aconteceria se o vício de violação de lei tivesse sido
reconhecido (caso do nº2); um ato é anulado por padecer de vícios diversos, mas
o vício específico de violação de lei é recorrível se da sua improcedência
resultar a possibilidade de renovação pela Administração, limitando-se a anulação
a vícios formais ou procedimentais (nº3) – Mário Aroso de Almeida, pág. 409.
Bibliografia : Aroso de Almeida, Mário, “Manual de Processo Administrativo“, 2ª edição, Almedina, 2016.
Ac. do STA nº0285/14 de 07/01/2015
Ema Nunes al.22248
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