1-
O “Tecido Europeu”: a tensão genética entre o Direito da
União Europeia e os Direitos dos Estados-Membros
Creio poder
afirmar-se que, desde 1951, se tem vindo a assistir ao crescimento de um
verdadeiro “tecido europeu”, baseado na vontade soberana de vinte e oito
células diferenciadas que sucessivamente
decidiram, na medida do que o ADN da sua soberania lhes permite – o
núcleo fundamental do Estado de Direito –, comungar, em parte, de uma mesma
identidade genética – o ordenamento jurídico da União Europeia (UE). Se, por um
lado, o ADN humano se encontra previamente codificado à nascença, não deixa de
estar cientificamente comprovado que, ao longo da vida, o mesmo vai sofrendo
mutações, benéficas ou prejudiciais, como consequência da adaptação do ser vivo
ao meio que o rodeia.
E foi com este
objetivo de adaptação, sob o lema “unidos
na diversidade”, assente no “método
dos pequenos passos”, que os atuais Estados-Membros da UE conformaram o seu
próprio ordenamento jurídico nacional em prol de “solidariedades de facto”, quer ao nível económico como político,
impulsionando, assim, um verdadeiro fenómeno de “europeização” do próprio
Direito.
Por estas razões,
será impossível o estudo atual do Direito Administrativo nacional à margem da
realidade do “Espaço Europeu de Justiça
Administrativa”[1],
entendido enquanto complexo axiológico
normativo que visa uma convergência dinâmica dos ordenamentos jurídico-administrativos
nacionais[2],
fruto de um efeito boomerang[3]
por parte dos Estados soberanos.
Se, por vezes,
as mutações podem ser benéficas, outras vezes, ao invés podem ter repercussões
negativas no sistema em que inserem. E, para isso, é imperioso proceder à sua
análise, nas palavras de VASCO PEREIRA DA
SILVA, no “divã da Europa”[4].
O objetivo desta
reflexão é compreender a mutação plasmada no artigo 168º, nº7 do (novo) Código do Procedimento Administrativo (CPA)
– o seu alcance e aplicação -, sob o ponto de vista da análise da influência da
jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) sobre o regime
de anulação dos atos administrativos constantes do diploma mencionado – alvo do
fenómeno contemporâneo da “mestiçagem
jurídica”[5].
Os
Estados-Membros ao aderirem ao Projeto Europeu, vinculando-se, aceitaram
delegar uma fração das suas competências na própria União que, assim, vê o
exercício dessas atribuições legitimado pela própria vontade soberana. Eis a
“impressão digital” do princípio da competência por atribuição[6], por
sua vez, fundamento da própria “exigência existencial” deste “tecido europeu” e
respetivo sistema axiológico-normativo, o primado do Direito da União Europeia[7].
Do bloco de legalidade eurocomunitária
consta o princípio do equilíbrio institucional que, para além de assumir uma
dimensão horizontal, exclusivamente ao nível da UE, apresenta uma dimensão
vertical consubstanciada “na repartição
de poderes entre os Estados-Membros e a UE”[8].
Desta forma, os órgãos de soberania nacionais são os verdadeiros executores do
ordenamento jurídico comunitário, capazes de garantir a sua efetivação e plena
eficácia, não frustrando o espírito soberano presidido ao nascimento e
maturação do “tecido europeu”. Assim, como correntemente se proclama na
doutrina, os tribunais nacionais são os tribunais comuns da UE – não existindo
uma relação hierárquica entre ambos, mas sim um diálogo de cooperação, juiz a
juiz, uma vez que ambas as instâncias garantem a interpretação e a aplicação do
Direito da UE - e as Administrações Públicas dos Estados-Membros as
Administrações indiretas da UE. O que só será possível ao abrigo de uma efetiva
e bilateral relação de cooperação leal[9],
consagrado no artigo 4º, nº3 do Tratado
da União Europeia (TUE).
No entanto, este
princípio é “apaziguado” por um outro relativo à autonomia dos Estados-Membros,
exigência que decorre da “natureza das coisas”, isto é, do núcleo vital do
Estado de Direito democrático que legitima, de acordo com determinados
fundamentos e certas condições, a admissibilidade de limitações externas (legítimas)
à soberania de um Estado. A este respeito, MIGUEL
PRATA ROQUE entende dever considerar-se três dimensões relativamente ao
princípio da autonomia:
-
i) autonomia
institucional, materializada na margem
de determinação dos Estados-membros do seu próprio sistema de organização
administrativa, distribuindo os poderes
de execução do Direito da União Europeia pelos diversos níveis da sua
Administração;
-
ii) autonomia
procedimental, consubstanciada na faculdade de os Estados-Membros determinarem o complexo axiológico-normativo
que rege a tramitação do procedimento das respetivas administrações nacionais;
-
iii) autonomia
processual “stricto sensu”, como competência exclusiva dos Estados-Membros
para determinar o regime processual administrativo
de resolução dos litígios
jurídico-administrativos[10].
Esta última dimensão assume-se de maior
importância, tendo a doutrina e a jurisprudência nacional e comunitária
reconhecido, no âmbito da execução do Direito da UE pelos Estados-Membros, o
princípio da (sua) autonomia processual, em que se admite, no silêncio do
Direito da UE, a pronúncia do Direito nacional, em sede de regras do procedimento administrativo, do contencioso administrativo ou
do processo judicial, ou mesmo, o próprio regime substantivo[11].
Mas, para não correr o risco de desvirtuar
a identidade genética do “tecido europeu”, salvaguardando o efeito útil de uma aplicação
uniforme e efetiva da sua ordem axiológica-normativa e - como não poderia
deixar de ser - os direitos e liberdades
dos cidadãos por si reconhecidos, a jurisprudência comunitária admite dois
limites a este princípio, concretizados nas breves palavras de RUI TAVARES LANCEIRO:
-
i) princípio da equivalência, segundo o qual as regras aplicáveis ao
procedimento de execução do Direito da UE não podem ser menos favoráveis que as
regras que seriam aplicadas a procedimentos equivalentes ou análogos meramente
internos;
-
ii) princípio da efetividade, segundo o qual as regras aplicáveis não
devem tornar excessivamente difícil ou virtualmente impossível a aplicação do
Direito da UE[12].
Não deixa de estar manifestamente em causa
o direito de acesso a uma tutela jurisdicional efetiva – corolário do princípio
do Estado de Direito -, na medida em que, numa lógica de cooperação entre o
juiz nacional e o juiz comunitário, se pretenda garantir meios de proteção e
ação eficazes, capazes de salvaguardar e garantir as pretensões, direitos e interesses
legalmente protegidos que em juízo se pretendam fazer valer.
Como dirimir, então, no caso concreto, à
luz da “europeização” do quadro normativo vigente, esta tensão entre o efeito
útil do Direito da UE e a autonomia dos Estados soberanos?
2- A
Mutação Cromossómica da Figura da
Anulação Administrativa, Introduzida pelo (novo)
Código do Procedimento Administrativo
Com a entrada em vigor do (novo)
Código do Procedimento Administrativo (CPA)[13],
o regime anterior de revogação unitária dos atos administrativos sofreu uma
mutação, ao individualizarem-se, nesta Reforma, as figuras da revogação e da
anulação administrativas[14].
O “gene” responsável pela autorização de um ato (secundário) que procede
à cessação, parcial ou total, da produção de efeitos jurídicos de um outro
(prévio) ato administrativo –que se encontra “ferido” -, passou a ser
constituído por dois “cromossomas” distintos consoante o fundamento da lesão em
causa. Ou seja, consoante se imponha a destruição dos efeitos do ato com
fundamento em ilegalidade – anulação administrativa - ou com fundamento no
mérito, conveniência ou oportunidade – revogação -, em conformidade com o artigo 165º, nº 1 e 2, do Diploma em
análise[15].
Conforme nos dá conta RUI TAVARES
LANCEIRO, o (novo) CPA autonomiza
dois regimes distintos de anulação administrativa, consoante esteja ou não em
causa um ato constitutivo de direitos. O
artigo 168º, nº1, estabelece o prazo
ordinário de seis meses para a anulação de um ato administrativo de direitos, “a contar da data do conhecimento pelo órgão
competente da causa de invalidade, ou, (...) desde o momento de cessação do
erro”[16],
impondo, todavia, como limite absoluto
o facto de não terem decorrido mais do que cinco anos a contar da prática do
ato em causa, atendendo aos valores da estabilidade e da segurança jurídicas.[17].
Por outro lado, o nº2 do mesmo
preceito consagra o prazo ordinário de um ano para a anulação dos atos
administrativos constitutivos de direitos, “a
contar da data da respetiva emissão”, estabelecendo-se um prazo alargado de cinco anos na norma
especial do nº4[18].
Todavia, o nº7 desse mesmo
preceito prescreve um dever de anulação para a Administração, de alguma forma
inovador, como bem frisa DULCE LOPES[19],
cujo alcance prático carece de ser compreendido à luz dos desenvolvimentos da
jurisprudência comunitária, o que se fará de seguida.
3- O
“Esqueleto” da Jurisprudência do Tribunal de Justiça
Aqui chegados,
cumpre questionar de que forma o preceito “em juízo”, atinente à execução do
Direito da União pelos órgãos nacionais, administração e tribunais, – uma
cláusula de abertura ao fenómeno de “europeização” bem sucedida? - pode ser
compatibilizado com a jurisprudência do TJUE, uma vez que a solução veiculada
passa pela “anulação de um ato
administrativo que, embora, “julgado válido por sentença transitada em julgado,
proferida por um tribunal administrativo” à luz de uma determinada
“interpretação do direito da União Europeia”, se deve considerar inválido por
essa interpretação ser afastada “em sentença posterior””[20],
como demonstra RUI TAVARES LANCEIRO.
A jurisprudência Kühne & Heitz (Ac. do TJ Processo nº
C-453/00, de 13 de Janeiro de 2004)[21] –
pondo em causa a consideração de uma coxa
de galinha ou de metade de galinha
para efeitos de interpretação e aplicação de disposições da pauta aduaneira
comum - afigura-se como um marco crucial no dirimir da tensão permanente entre
o princípio da autonomia dos Estados-membros, decorrência do núcleo essencial
do Estado de Direito, e a garantia da aplicação uniforme e efetiva do Direito
da UE pelos veículos de execução nacionais.
A via processual das questões prejudiciais,
consagrada no artigo 267º do Tratado do
Funcionamento da União Europeia (TFUE), materializa-se num mecanismo de
diálogo e de cooperação entre o juiz nacional e o juiz comunitário, ao abrigo
do supra enquadrado princípio da
cooperação leal. Por seu turno, a instância
competente (TJUE), no douto Acórdão comunitário, evidencia dois sintomas deste
mesmo princípio: por um lado, afirma-se o valor
puramente declarativo (e não constitutivo)
dos Acórdãos desta instância, reconhecendo-se apenas a produção dos seus efeitos ex tunc, e, por outro lado,
sublinha-se, mais uma vez, o papel das autoridades nacionais como “guardiãs” do
Direito da UE, conforme delineado supra[22],
o que outrora se teceu, especificamente no ponto
1, a propósito da realidade do “tecido europeu”.
Todavia, o ponto
sensível deste Acórdão, como bem assinala RUI
TAVARES LANCEIRO, prende-se com “a
apreciação da eventual vinculação da administração a reexaminar atos
administrativos que tenham adquirido carácter definitivo por força de uma
decisão judicial transitada em julgado que sejam, à luz da interpretação
posterior do TJUE, desconformes com o Direito da UE”. Se, na ausência de
regulação pela ordem jurídica comunitária, a “natureza das coisas” reclama a
pronúncia e a atuação do ordenamento jurídico nacional, este pode prever situações em que, por força do princípio da segurança
jurídica, já não seja possível revogar ou anular (no caso do ordenamento
jurídico português, apenas se poderá pensar na figura da anulação
administrativa) um ato administrativo
desconforme com o Direito da UE[23].
Logo, parece existir uma tensão genética
entre o valor do primado do Direito da UE sobre os ordenamentos jurídicos
nacionais, que reclama a vinculação dos Estados-Membros à interpretação da
jurisprudência do TJUE, e o valor da segurança jurídica atinente ao carácter
soberano do decurso do tempo na consolidação das decisões administrativas e
judiciais, à luz do núcleo essencial do Estado de Direito.
Mas será assim? Será esta a amostra objeto
de análise neste “laboratório”? Ou estar-se-á perante um conflito aparente,
atendendo verdadeiramente à “natureza das coisas” do “tecido europeu”?
Se, num primeiro momento, o entendimento
do TJUE tombou para o lado da balança nacional, dando prevalência ao princípio da segurança jurídica e ao princípio da
autonomia procedimental dos Estados-Membros face ao princípio do primado[24]
– o outro lado da balança -, num segundo momento, a sua visão foi diferente,
admitindo a limitação do princípio da segurança jurídica, em casos
especificamente determinados, como
consequência dos valores da equivalência e da efetividade, os mencionados limites
ao princípio da autonomia.
Assim, a jurisprudência Kühne & Heitz consagra a
possibilidade de reexame de um ato administrativo definitivo, à luz de nova
interpretação do Direito da UE realizada pelo TJUE, se verificados os seguintes
requisitos cumulativos – em que o primeiro depende da conformação veiculada
pelo ordenamento jurídico nacional e os restantes das especificidades do caso
concreto -, como demonstra RUI TAVARES
LANCEIRO[25]:
- a) O
órgão administrativo dispõe, segundo o Direito nacional, do poder de
revogação
(ou anulação) do ato administrativo;
- b) O
ato se tenha tornado definitivo em consequência de um acórdão de um
órgão
jurisdicional de última instância;
- c) O
referido acórdão tenha incorrido numa interpretação errada do Direito da UE
face a
jurisprudência posterior do TJUE, sem que tivesse sido submetida uma
questão
prejudicial; e
- d) O
interessado se tenha dirigido ao órgão administrativo imediatamente depois
de ter
tido conhecimento da referida jurisprudência posterior do TJUE.
Parece resultar do exposto que, desde que
a competência do órgão nacional para fazer cessar a produção dos efeitos
jurídicos do ato em causa se encontre legalmente prevista, ao abrigo do
“diálogo genético” entre o ordenamento jurídico comunitário e o nacional que
reclama a conformidade do segundo face ao primeiro, tal órgão possui uma
obrigação de reexame da própria decisão, mesmo que esta tenha sido atestada por
uma decisão judicial transitada em julgado. Ou seja, o TJUE estabelece um
limite ao princípio da autoridade do caso julgado em nome da atuação conforme
dos Estados-Membros ao Direito da UE.
Será esta uma exigência imperiosa do
primado ou, pelo contrário, extravasa o seu âmbito material e formal, colocando
em causa o núcleo mais puro da entidade genética dos Estados soberanos, o
princípio do Estado de Direito? Por todas as razões e evidências legais aqui
analisadas, tendemos a concordar com o segundo entendimento.
Por sua vez, o Tribunal comunitário, no
Acórdão Rosemarie Kapferer, de 16 de
Março de 2006, proferido no Processo nº C-234/04, numa tentativa de
conciliação entre a jurisprudência Eco Swiss[26]
- não obriga os Estados a afastar as suas
regras sobre caso julgado para assegurar a conformidade com o Direito da União
- e a jurisprudência Kühne & Heitz –
que impõe, verificadas as condições nele previstas, a revisão de atos
administrativos que violem o Direito da União -, conforme sublinha DULCE LOPES, a instância comunitária, curiosamente,
procede a uma “fuga para a frente”[27].
4- A
“Razão de Ser” do Artigo 168º, nº7 do
(novo) Código do Procedimento Administrativo
Neste sentido, seguindo a tentativa de
simplificação interpretativa proposta por RUI
TAVARES LANCEIRO[28], extrai-se do
preceito em análise um “dever de anular o
ato administrativo”, por parte da administração, “desde que ainda o possa fazer”, na medida em que:
-
i)
esse ato “tenha sido julgado válido por sentença transitada em julgada,
proferida por um tribunal administrativo com base na interpretação do direito
da União Europeia;
-
ii) a
administração “invoque” “nova interpretação desse direito em sentença
posterior, transitada em julgado, proferida por um tribunal administrativo que,
julgando em última instância, tenha dado execução a uma sentença de um tribunal
da União Europeia vinculativa para o Estado português”.
Conforme aponta o mesmo autor, o preceito
consagra que o dever de anulação do ato administrativo recai sobre a
Administração, “desde que (esta) ainda o
possa fazer”. Uma vez estando em causa
um ato administrativo julgado válido por sentença transitada em julgado, à
partida, a administração não teria
competência para proceder à anulação. Mas o mesmo entende que a intenção do
legislador é fazer referência aos prazos
e condições previstos nos nº1, 2 e 4 do artigo 168º do novo CPA,
independentemente de o ato em causa não poder ser anulado por a sua não
invalidade resultar de sentença judicial transitada em julgado[29].
Trata-se de um dever de anulação do ato
administrativo, nas condições apontadas em i), o que nos recorda um dos
requisitos (cumulativos) da jurisprudência Kühne
& Heitz, mais concretamente, o facto de não ter sido colocada questão
prejudicial - questão central no douto Acórdão - por o tribunal considerar a
questão sub júdice como clara – veja-se, a propósito, a nota de rodapé nº 25
da presente exposição, relativa à alínea c).
Todavia, não é essa a realidade que consta
da letra da lei do novo CPA, por
diversas razões, pelo que RUI TAVARES LANCEIRO[30]
rejeita que essa jurisprudência possa justificar literalmente o corpo do artigo 168º, nº7. No entanto, coloca-se
a questão de saber se o espírito desta jurisprudência fundamenta a “razão de
ser” deste preceito.
Por outro lado, o mesmo autor[31],
relativamente ao ponto ii), mais uma vez critica a infeliz redação, adotando
uma interpretação lata do significado da questão da execução de “uma sentença de um tribunal da União Europeia vinculativa
para o Estado Português”, por forma a abranger o mecanismo da ação por
incumprimento e das questões prejudiciais – em
que a interpretação formulada pelo TJUE vincula o tribunal nacional de reenvio
e deve ser por ele aplicada na lide.
E é
necessário que seja um tribunal português a colocar a questão prejudicial,
relativamente àquela situação em concreto, ou pode qualquer outro tribunal
fazê-lo, quanto à interpretação daquela norma? Mais uma vez, atendendo à
“natureza das coisas”, assumimos a posição do autor, rejeitando a primeira
posição, por colocar manifestamente em causa a garantia da interpretação
uniforme e da aplicação efetiva do Direito da UE, assim como o princípio da
igualdade dos Estados-Membros.
Posto isto, parece que para se verificar “o dever de anulação pela administração de
ato administrativo consolidado através de decisão judicial, desconforme com a
interpretação do Direito da UE feita posteriormente pelo TJUE, terá que se verificar
uma sentença posterior de um tribunal administrativo português, em última
instância, transitada em julgado, que “dê execução” a esta “nova interpretação”
da norma em causa do Direito da UE”, citando integralmente RUI TAVARES LANCEIRO, ao que o autor coloca uma questão pertinente: Quando
deverá ser proferida esta sentença? Ainda no âmbito do mesmo processo em que
foi proferida a primeira sentença que envolva o ato administrativo em causa –
primeira hipótese - ou apenas num outro processo onde a interpretação da mesma
norma seja suscitada – segunda hipótese?
A resposta
a esta questão acarreta consequências substantivas, procedimentais e
processuais distintas, com implicações nos interesses dos cidadãos, dos Estados
e da União que, quer a ordem jurídica comunitária, quer a ordem jurídica
nacional, visam proteger.
Optando
pela primeira hipótese, o cenário é o da exigência
de que a sentença posterior ocorra no âmbito do mesmo processo em que foi proferida
a primeira sentença[32],
pelo que apenas em sede de recurso extraordinário de revisão será possível uma
reapreciação jurisdicional do ato.
O recurso
extraordinário de revisão, previsto no artigo
154º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos[33],
não é um verdadeiro recurso jurisdicional[34],
uma vez que se trata de um pedido de reapreciação dirigido ao mesmo tribunal. Os
fundamentos possíveis da revisão estão consagrados no artigo 696º do Código de Processo Civil[35],
entre os quais se encontra, a “alínea f)
- seja inconciliável com decisão definitiva de uma instância internacional de
recurso vinculativa para o Estado português” - fundamento de revisão da
decisão transitada em julgada que é aplicável à situação em análise, ex vi, do artigo 154º, nº1 do CPTA.
Mais uma vez, se está perante um redação
imprecisa e suscetível de equívocos graves por parte do legislador português,
pois os tribunais internacionais e
europeus – a nosso ver, é necessário destrinçar os conceitos por se referirem a
realidades jurídicas distintas, a título exemplificativo, pense-se no Conselho
da Europa (e respetivo sistema de tutela jurisdicional garantido pelo Tribunal
Europeu dos Direitos do Homem), indiscutivelmente uma organização
internacional, ao invés da União Europeia, realidade híbrida, quiçá, a meio
caminho entre a dimensão de organização internacional e de uma possível “Federação”
– não são órgãos jurisdicionais de recurso em relação aos tribunais nacionais. E
se se está em sede de recurso extraordinário de revisão de sentenças
transitadas em julgado, nada mais poderia significar que não existe efetiva possibilidade
de recurso, pelo que os tribunais internacionais e europeus não têm como ser
órgãos de última instância[36].
Deste modo, RUI TAVARES LANCEIRO propõe que se interprete a expressão como
querendo significar “sentença de
instância internacional judicial cujas decisões são vinculativas para o Estado
português” – não sendo, todavia, consentânea, entre nós, a adoção da
expressão “internacional”, pelos
motivos supra mencionados .
Todavia, como o autor adverte, qual o
efeito útil de prever, no artigo 168º,
nº7 do CPA a anulação administrativa do ato, se a cessação dos seus efeitos
jurídicos pela sua invalidade já decorreria da própria decisão judicial
proferida em recurso extraordinário de revisão?
Por outro lado, optando pela segunda
hipótese, estar-se-ia perante a necessidade de
existência de uma sentença nacional que garantisse a execução da decisão
do TJUE num qualquer processo. O que seria no mínimo questionável e, no limite,
contrário, mais uma vez, à “natureza das coisas” subjacente à realidade do
“tecido europeu”, violando-se manifestamente os princípios do primado e da
competência por atribuição, atendendo ao efeito vinculativo automático, para
todos os Estados-Membros, da jurisprudência do Tribunal de Justiça da UE[37].
Assim, para proceder à anulação do ato
administrativo em causa, julgado válido
por sentença transitada em julgado, onde prevaleceu um determinado entendimento
da jurisprudência da UE, como escreve RUI
TAVARES LANCEIRO, deveria bastar que essa interpretação tivesse sido
rejeitada por “sentença de um tribunal da
União Europeia vinculativa para o Estado Português”.
E eis precisamente o ponto da questão.
Salvaguardando a Constituição Portuguesa, o princípio da segurança jurídica e o
princípio da vinculação de todas as entidades públicas às decisões judiciais –
autoridade do caso julgado, consagrada no artigo
250º, nº2 -, ambos corolários do valor essencial do Estado de Direito – artigo 2º -, caberá averiguar se, nestas
circunstâncias do artigo 168º, nº7, o
ordenamento jurídico nacional prevê ou não a atribuição de competência aos
órgãos administrativos para (ainda) anular
o ato administrativo em causa, requisito imprescindível para aplicação, no caso
concreto, da jurisprudência Kühne &
Heitz.
Concluindo-se que, à luz da Lei
Fundamental, uma tal competência não pode “sobreviver”, ou mais precisamente,
não pode sequer “chegar a nascer”,
atenta a “natureza das coisas” , não se estando perante o âmbito de
aplicação da jurisprudência Kühne &
Heitz, pelo que a “anomalia” será meramente interna. Ou seja, a norma
nacional, como é o caso do artigo 168º,
nº7, para além de ser desconforme à Lei Fundamental, no nosso humilde
entendimento, falhou nos seus objetivos
de “(...) harmonização, nesta matéria,
entre o direito interno e outros ordenamentos jurídicos, em especial quando a
atuação administrativa envolva a aplicação do Direito da União Europeia (...)”[38],
atentando, por sua vez, contra a própria “natureza das coisas” do ordenamento
jurídico comunitário. Efeito, cremos nós, longe de pretendido. E que, atenta a
análise do ADN do artigo 168º, nº7
até aqui realizada, é inevitável considerar esta realidade normativa atípica
como um “verdadeiro imbróglio jurídico”, por muito que se aluda ao “espírito do
sistema”, pautando uma atuação norteada pelo “princípio do aproveitamento da
norma”.
Permita-se a pergunta: haverá, de facto,
uma salvação possível?
5- Conclusão:
A descoberta de um “remédio” ou uma “sentença de óbito declarada à nascença”?
Após uma longa caminhada, aqui chegados,
cabe-nos debruçar sobre a seguinte questão: será esta uma tentativa expressa do
legislador português - artigo 168º, nº7
do (novo) CPA - em permeabilizar o “tecido nacional” à corrente do efeito
útil do Direito da União? Será este um possível “remédio” para os impasses ao
estreitamento de “laços vitais” entre Portugal e a União ou, pelo contrário,
será esta “novidade no mercado”, pouco legível e até inteligível, uma norma
nefasta, potencialmente perigosa para a “saúde” do ordenamento
jurídico-administrativo português?
Independentemente de se tratar de “uma
coxa” ou de “meia galinha”, como
se poderá querer, atendendo às leis naturais da biologia, que esse pedaço volte
a estar cru se o mesmo cozinhou horas no forno? É contra natura. Não se coaduna
com a natureza das coisas. O tempo traz consigo alterações e não deixa de ser
soberano na conformação da realidade das coisas.
E isto para dizer que os próprios fundamentos da adesão de Portugal à
União Europeia, assentes no ADN do Estado de Direito democrático, convivendo de
forma pacífica com a razão existencial do Direito da União Europeia – o primado
da ordem jurídica comunitária-, impedem que o princípio da autoridade do caso
julgado e da consolidação do caso decidido sejam afastados por uma norma como a
analisada do artigo 168º, nº7 do (novo)
CPA que, ao invés do originariamente pretendido, de modo algum, decorre de
uma vinculação ao Direito da UE, configurando-se tão só como “uma cláusula de
abertura estéril”[39].
Admitindo como mais apropriada, para expressar o significado das
interações sistémicas aqui em presença, a teoria da coabitação necessária entre
o primado do Direito da União e as Constituições dos Estados-Membros, MARIA LUÍSA DUARTE, por via da mesma,
demonstra que a Lei Fundamental funciona em relação ao “império jurídico” do
“tecido europeu” com um duplo efeito.
Por um lado, um efeito habilitador ou
legitimador, relativo à atribuição de
competências necessárias à construção da União Europeia, e, por outro, um efeito limitador ou de reserva, sendo
a contradição entre ambas as
realidades meramente aparente, uma
vez que o âmbito de habilitação não pode
extravasar os limites imanentes à garantia do Estado de Direito.
Ou seja, a ideia é simples nos seus
pressupostos e firme nas respetivas consequências jurídicas, pelo que, como o delegante está impedido de permitir o
que a ele próprio a lei proíbe, também os Estados (soberanos) de Direito não
podem atribuir competências à União (...) que, em si mesmas ou em resultado do
seu exercício abusivo, violem os princípios nucleares de configuração do
sistema democrático e de proteção dos direitos fundamentais, citando MARIA LUÍSA DUARTE[40].
Ao
impor um dever de anulação qualificado,
uma vez que incide sobre um ato que já foi julgado válido por sentença
transitada em julgado[41]
– no nosso entender, sujeito a um duplo grau de legitimação, e até mesmo
confirmação, pelo próprio ordenamento jurídico nacional – cremos, poder
dizer-se que o próprio ADN constitucional português está a ser ameaçado pela
“própria célula” que o corporiza.
Ou
seja, é caso para dizer que o princípio do Estado de Direito democrático está a
ser “auto-violentado”, no “império” da separação de poderes – “expressão intangível da autonomia jurídico-constitucional
dos Estados-membros”[42][43]
- e na vertente da segurança jurídica[44],
materializada nos valores da consolidação do caso decidido e da autoridade do
caso julgado, princípios comuns à ordem jurídica comunitária e às ordens
jurídicas nacionais. Valores que, nas
palavras de RUI LANCEIRO, protegem os atos administrativos ou as
decisões judiciais após o esgotamento das vias de recurso disponíveis ou
decorridos os prazos previstos para a sua impugnação, garantindo
tanto a estabilidade do Direito e das
relações jurídicas como uma boa
administração da justiça[45].
Deste modo, pode efetivamente constatar-se que o legislador português procurou,
sem mais e a todo o custo – e acrescente-se, sem uma psicanálise prévia
(conveniente) sobre a “natureza das coisas” da realidade do “tecido europeu”- promover a congruência ou conformidade do
direito nacional com o direito da União[46].
Pelo que, após esta breve reflexão sobre o
ADN da norma do artigo 168º, nº7 do CPA,
a conclusão a que se vislumbra, no nosso humilde “diagnóstico médico-genético”,
é que a disposição em causa se encontra ferida de inconstitucionalidade.
Disposição esta que, quer pela sua letra, quer pelo seu conteúdo, reflete uma
“sentença de óbito declarada à nascença” pelo legislador português.
Como outrora se alertou VASCO
PEREIRA DA SILVA, é sempre “indispensável
manter as sessões de psicanálise em dia”[47].
6- Bibliografia
- Andrade, José Carlos Vieira de
A Justiça Administrativa, Lições, 15ª edição, Almedina,
2016.
- Almeida, Mário Aroso de
Manual de Processo Administrativo, 2ª edição, Almedina,
2016.
- Caldeira, Marco
A figura da “Anulação Administrativa” no
novo Código do Procedimento Administrativo de 2015, in Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo,
volume II, 3ª edição, AAFDL Editora, 2016.
- Campos, João Mota de; Pereira, António Pinto; Campos, João
Luiz Mota de
O Direito Processual da União Europeia – Contencioso
Comunitário,
2ª edição revista e aumentada, Fundação Calouste Gulbenkian, 2014
- Duarte, Maria Luísa de
-
Estudos sobre o Tratado
de Lisboa,
Almedina, 2011.
-
União Europeia,
Estática e Dinâmica da Ordem Jurídica Eurocomunitária, volume I,
reimpressão, Almedina, 2011.
-
União Europeia e
Direitos Fundamentais – No Espaço da Internormatividade, reimpressão, AAFDL, 2013.
-
- Gomes, Carla Amado
A “revogação” do ato administrativo: uma noção pequena, in Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo,
volume II, 3ª edição, AAFDL Editora, 2016, págs.
- Gomes, Carla Amado; Lanceiro, Rui Tavares
A revogação de atos administrativos entre o Direito
nacional e a jurisprudência da União Europeia: um instituto a dois tempos?, in Textos Dispersos de Direito Administrativo, AAFDL, 2013, págs.423-490.
-
Lanceiro, Rui Tavares
-
A “erosão” dos
princípios da autoridade do caso julgado e do caso decidido pelo Direito da
União Europeia,
in AA.VV., Estudos em Homenagem ao
Professor Doutor Jorge Miranda, volume V, Faculdade de Direito da Universidade
de Lisboa, 2012, págs.459-489.
-
O dever de anulação do
artigo 168º, nº7, do novo CPA e a jurisprudência Kühne & Heitz, in Revista O Direito, Artigos Doutrinais, Ano 147º (2015), III,
Direção Jorge Miranda, Almedina, págs795-815.
- Lenaerts, Koen; Maselis, Ignace; Gutman, Kathleen
EU Procedural Law, Oxford, Oxford University Press, 2015
- Lopes, Dulce
O artigo 168º, nº7 do Código do Procedimento
Administrativo: texto e contexto, in Comentários
ao Novo Código do Procedimento Administrativo, volume II, 3ª edição, AAFDL
Editora, 2016, págs.361-396.
- Quadros, Fausto de
A Europeização do
Contencioso Administrativo, in AA.VV., Estudos em Homenagem ao Professor Doutor
Marcello Caetano, Coimbra Editora, 2006.
- Roque, Miguel Prata
Direito Processual Administrativo Europeu – A Convergência
Dinâmica no Espaço Europeu de Justiça Administrativa, s.1., Coimbra
Editora, 2011.
- Silva, Vasco Pereira de
O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Ensaio
Sobre as Ações no Novo Processo Administrativo, 2ª edição atualizada
(reimpressão), Almedina, 2016.
[1] Saliente-se que recentemente a doutrina tem admitido a existência de um “Direito Administrativo Europeu”, embora
não seja unânime o seu entendimento enquanto “Direito Constitucional Concretizado”, circunstância que se
justifica pela divergência quanto à existência de um verdadeiro poder constituinte europeu, vide Silva, Vasco Pereira de, O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise, Ensaio Sobre as Ações no Novo Processo Administrativo, 2ª
edição atualizada (reimpressão), Almedina, 2016, págs.106 e ss.
[2] vide Roque, Miguel
Prata, Direito Processual Administrativo
Europeu – A Convergência Dinâmica no Espaço Europeu de Justiça Administrativa,
s.1., Coimbra Editora, 2011, cit. pág.67.
[3] “ (...) este efeito “boomerang” reflete (...) o fenómeno de europeização
dos Direitos Administrativos europeus, assente num movimento de ida e volta. Na
viagem de ida, os princípios jurídico-administrativos nacionais enformaram o
Direito Administrativo Europeu. Na viagem de volta, foram esses mesmos
princípios, influenciados pelas novas realidades do local de destino, que
acabaram por trazer algo de novo aos próprios Direitos Administrativos
nacionais. Este efeito “boomerang” demonstra que o viajante nunca deve descurar
os efeitos que as viagens surtem sobre a sua própria personalidade. Assim, há
que aproveitar todos os minutos da viagem, para captar – ainda que de relance –
todas as especificidades dos locais e dos povos que visitamos. (...) É
exatamente por isso qua alguma doutrina qualifica o Direito Administrativo Europeu
como um “catalisador” (...) da convergência dos Direitos Administrativos
nacionais.”, in Roque, Miguel Prata, Direito Processual Administrativo Europeu –
A Convergência Dinâmica no Espaço Europeu de Justiça Administrativa, s.1.,
Coimbra Editora, 2011, cit. pág.173.
[4] “(...) O problema,
contudo, é que essa nova dimensão europeia se mantém, ainda hoje, muitas vezes
somente ao nível do “inconsciente” da dogmática administrativa, originando, com
frequência, fenómenos patológicos de apreensão da realidade, que tornam
imperioso “fazer sentar” o Direito e o Processo Administrativo no “divã da
Europa”, de modo a facilitar a “saudável” conciliação entre as respetivas
“facetas” interna e europeia. Tal o objetivo desta brevíssima “sessão de
psicanálise”... (...).”, vide Silva, Vasco
Pereira de O Contencioso Administrativo
no Divã da Psicanálise, Ensaio Sobre as Ações no Novo Processo Administrativo,
2ª edição atualizada (reimpressão), Almedina, 2016, cit. pág.113.
[5] “(...) “Mestiçagem jurídica” potenciada igualmente pela atuação dos
Estados-membros, cujas fontes de Direito são cada vez mais permeáveis, tanto à
influência europeia como ao comparatismo das soluções jurídicas, o que conduz a
uma europeização e convergência crescente dos sistemas nacionais. E o melhor
exemplo deste fenómeno é precisamente aquilo que se passou, em praticamente
todos os países europeus, nos finais do século XX e inícios do século XXI, com
as reformas do Contencioso Administrativo que “espalharam por toda a Europa” um
Processo Administrativo que supera divergências históricas entre modelos
antagónicos e converge para um “modelo comum europeu” (sem que isso signifique
a perda de individualidade própria, de cada udos sistemas nacionais).”, vide Silva, Vasco Pereira de O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise, Ensaio Sobre as Ações no Novo Processo Administrativo, 2ª
edição atualizada (reimpressão), Almedina, 2016, cit. pág.125.
[6] O princípio da
competência por atribuição foi reconhecido pelo Tribunal de Justiça das
Comunidades Europeias como fundamento teórico do primado do Direito da União no
Acórdão Costa c. Enel (Ac. TJCE, de
15/07/1964).
[7] “(…) Em todo o caso, mesmo as Constituições que não tratam
de modo expresso o problema da relevância interna do Direito da União Europeia
não deixam, por isto, de enquadrar implicitamente, mormente pela via do
procedimento de aprovação dos tratados institutivos, o necessário consentimento
constitucional à limitação de parcelas de soberania.”, vide Duarte, Maria Luísa de, União
Europeia e Direitos Fundamentais – No Espaço da Internormatividade,
reimpressão, AAFDL, 2013, pág.319.
[8] vide Duarte, Maria Luísa de, União Europeia, Estática e Dinâmica da Ordem Jurídica Eurocomunitária,
volume I, reimpressão, Almedina, 2011, págs.137 e 138.
[9] “Perante o risco de naufrágio do navio que carregava o princípio da
aplicação uniforme do Direito da União Europeia, o TJCE (leia-se TJUE) fincou
ambas as mãos na “tábua de salvação” materializada no princípio da cooperação
leal. A vocação aplicativa do Direito da União Europeia, qual torrente de água
que segue em direção ao mar, cedo se deparou com um sólido dique, assente no
betão do princípio da competência por atribuição e, mais tarde, reforçado pelo
cimento do princípio da subsidiariedade. Ora, ao invés de investir contra o
dique, o Direito da União Europeia seduziu os proprietários do dique,
levando-os a abrir, de tempos a tempo, as suas comportas. Ao contrário do que
sucede tradicionalmente com as administrações nacionais, a Administração da
União Europeia não é uma “administração que faz, mas antes uma Administração
que faz com que façam” (...). Ou seja, a Administração da União Europeia optou
por investir num método de cooperação administrativa com as administrações dos
Estados-Membros, incumbindo-as diretamente da execução do DUE, ao invés de
assumir ela própria o fardo de assumir, isolada, a função administrativa.”,
vide Roque, Miguel Prata, Direito
Processual Administrativo Europeu – A Convergência Dinâmica no Espaço Europeu
de Justiça Administrativa, s.1., Coimbra Editora, 2011, pág.92.
[10] vide Roque, Miguel
Prata, Direito Processual Administrativo
Europeu – A Convergência Dinâmica no Espaço Europeu de Justiça Administrativa,
s.1., Coimbra Editora, 2011, cit. pág.95-98.
[11] vide O dever de anulação do artigo 168º, nº7, do novo CPA e a
jurisprudência Kühne & Heitz, in
Revista O Direito, Artigos Doutrinais, Ano 147º (2015), III, Direção Jorge
Miranda, Almedina, cit. pág.799.
[12] vide O dever de anulação do artigo 168º, nº7, do novo CPA e a
jurisprudência Kühne & Heitz, in
Revista O Direito, Artigos Doutrinais, Ano 147º (2015), III, Direção Jorge
Miranda, Almedina, cit. pág.800.
[14] “(…) os fundamentos da cessação de efeitos são o grande fator de
distinção entre revogação e anulação:
aqui, as razões que levam à supressão de efeitos do ato primário prendem-se com
a detecção, neste, de causas de anulabilidade - logo, causas que envolvem a
apreciação da legalidade, de carácter objetivo e intrínsecas ao ato. Na
revogação, diferentemente, estão em causa motivos de variabilidade, de fins e
de métodos, de prossecução do(s) interesse(s) público(s), de carácter subjetivo
e extrínsecas ao ato.” Gomes, Carla Amado de, A “revogação” do ato administrativo: uma noção pequena, in Comentários ao Novo Código do
Procedimento Administrativo, volume II, 3ª edição, AAFDL Editora, 2016,
pág.446.
[15] A propósito do (novo)
regime de anulação administrativa, ao abrigo da revisão do Código do
Procedimento Administrativo, e das críticas deduzidas e seus sintomas“(...) deveria ter-se pensado se valeria
efetivamente a pena romper tão abruptamente com o passado, para mais quando as
alterações trazidas pelo novo CPA, além de nem sempre se mostrarem felizes, em
grande medida não são assim tão inovadoras (…) como um exemplo de
alterações “supérfluas ou que alteram pontos que foram sendo aperfeiçoados ou
resolvidos, de forma mais ou menos pacífica, pela doutrina e pela
jurisprudência (…), em nome de um suposto clamor incessante da doutrina e de
uma leitura um tanto apressada das ordens jurídicas estrangeiras”, tendo um
Autor (Professor Paulo Otero) chegado inclusivamente a afirmar estarmos perante
o “puro afastar da tradição nacional, num lamentável dobrar de joelhos perante
a doutrina dos países europeus”, numa “conduta típica de um Estado que vive em
regime de protetorado”, in Caldeira,
Marco, A figura da “Anulação
Administrativa” no novo Código do Procedimento Administrativo de 2015, in Comentários ao Novo Código do
Procedimento Administrativo, volume II, 3ª edição, AAFDL Editora, 2016,
págs.473 e 477.
[17] vide O dever de anulação do artigo 168º, nº7, do novo CPA e a
jurisprudência Kühne & Heitz, in
Revista O Direito, Artigos Doutrinais, Ano 147º (2015), III, Direção Jorge
Miranda, Almedina, cit. pág.801.
[19] “(...) situações em que
as Administrações nacionais devem alterar as suas decisões que já se
estabilizaram ou consolidaram na ordem jurídica interna para assegurar a
compatibilidade com o direito da União Europeia (...)”, in Lopes, Dulce, O artigo 168º, nº7 do Código do Procedimento
Administrativo: texto e contexto, in
Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo, volume II, 3ª
edição, AAFDL Editora, 2016, pág.371.
[20]
vide O dever de anulação do artigo 168º, nº7, do novo CPA e
a jurisprudência Kühne & Heitz, in
Revista O Direito, Artigos Doutrinais, Ano 147º (2015), III, Direção Jorge
Miranda, Almedina, cit. pág.803.
[21] “O litígio (...) envolvia uma empresa exportadora que recebia créditos
fiscais aduaneiros, tendo em conta a classificação dos bens exportados nos
termos da Pauta Aduaneira Comum. (...) a autoridade nacional procedeu a uma
revisão da classificação deste bens, o que acarretou a perda dos referidos
créditos fiscais. As autoridades também determinaram a restituição dos créditos
que tinham sido entretanto prestados. A empresa reagiu judicialmente contra a
decisão da autoridade. (...) não foi colocada nenhuma questão prejudicial ao
TJUE pelos tribunais nacionais por considerarem clara a interpretação da norma
em causa – aplicando a jurisprudência Cilfit (C-283/81 – Teoria do ato claro (ênfase acrescentada)) (...) num
processo posterior, entre partes diferentes, face à colocação de uma questão
prejudicial, o TJUE veio interpretar a Pauta de acordo com a posição defendida
pela empresa. Esta veio então invocar essa interpretação do TJUE junto da
autoridade competente, solicitando-lhe o reembolso das quantias pagas, a título
de restituição de créditos fiscais, com juros. A autoridade indeferiu o pedido com base na força adquirida pelo ato
administrativo original e por a sua legalidade ter sido confirmada por decisão
judicial transitada em julgado (ênfase acrescentada) A empresa
decidiu interpor uma ação judicial (...), pedindo a anulação do ato de
notificação para o pagamento e reclamando os montantes que tinha pago como
taxas aduaneiras à administração, como consequência da primeira decisão
judicial. (...)” vide, O dever de
anulação do artigo 168º, nº7, do novo CPA e a jurisprudência Kühne & Heitz,
in Revista O Direito, Artigos
Doutrinais, Ano 147º (2015), III, Direção Jorge Miranda, Almedina, cit.
pág.804.
[22] vide O dever de anulação do artigo 168º, nº7, do novo CPA e a
jurisprudência Kühne & Heitz, in
Revista O Direito, Artigos Doutrinais, Ano 147º (2015), III, Direção Jorge
Miranda, Almedina, cit. pág.804.
[23] vide O dever de anulação do artigo 168º, nº7, do novo CPA e a
jurisprudência Kühne & Heitz, in
Revista O Direito, Artigos Doutrinais, Ano 147º (2015), III, Direção Jorge
Miranda, Almedina, cit. pág.805.
[24] cont.,pág.805. cfr Ac. do TJ i-21 & Arcpr, de 19 de Setembro de
2006, proferido nos processos apensos C-392/04 e C-422/04.
[27] vide Lopes, Dulce, O artigo 168º, nº7 do Código do Procedimento
Administrativo: texto e contexto, in
Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo, volume II, 3ª edição,
AAFDL Editora, 2016, cit. pág.374.
[28] vide O dever de anulação do artigo 168º, nº7, do novo CPA e a
jurisprudência Kühne & Heitz, in
Revista O Direito, Artigos Doutrinais, Ano 147º (2015), III, Direção Jorge
Miranda, Almedina, cit. pág.809.
[31] cont. cit. págs.810 e 811.
[34] vide Almeida, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 2ª
edição, Almedina, 2016, págs.404-406.
[35]
cfr. Artigos 627º, nº2,
e 696º e ss. do Código de Processo Civil de 2013.
[36] vide O dever de anulação do artigo 168º, nº7, do novo CPA e a
jurisprudência Kühne & Heitz, in
Revista O Direito, Artigos Doutrinais, Ano 147º (2015), III, Direção Jorge
Miranda, Almedina, cit. págs.812 a 814.
[37] “(...) um filtro à aplicação da jurisprudência do TJUE – dela só
resultará o dever de anulação se aplicada (confirmada, transposta ou
“executada”) por um tribunal administrativo português de última instância (...)
o órgão jurisdicional competente para interpretar legislação da UE é o TJUE,
sendo as suas decisões de interpretação vinculativas automaticamente em toda a
UE, para todos os órgãos administrativos e judiciais. A interpretação do Direito da UE pelo TJUE é diretamente aplicável, não
necessitando da “execução” por um órgão jurídico nacional para produzir efeitos
quanto à administração. (ênfase acrescentada)”, vide, O dever de anulação do artigo 168º, nº7, do novo CPA e a jurisprudência
Kühne & Heitz, in Revista O
Direito, Artigos Doutrinais, Ano 147º (2015), III, Direção Jorge Miranda,
Almedina, pág.811.
[38] vide Preâmbulo do Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de Janeiro que aprova o
Código de Procedimento Administrativo, Considerando 18.
[39]
vide Lopes, Dulce, O artigo 168º, nº7 do Código do Procedimento
Administrativo: texto e contexto, in
Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo, volume II, 3ª edição,
AAFDL Editora, 2016, cit. pág.364,
[40] vide, Duarte, Maria Luísa de, União
Europeia e Direitos Fundamentais – No Espaço da Internormatividade,
reimpressão, AAFDL, 2013, pág.320.
[41]“(...) o que não deixa
de constituir uma situação-limite, de abalo extremo para a estabilidade do
ordenamento jurídico e para a posição de beneficiários do ato (...)”(ênfase acrescentada), vide Caldeira,
Marco, A figura da “Anulação
Administrativa” no novo Código do Procedimento Administrativo de 2015, in Comentários ao Novo Código do
Procedimento Administrativo, volume II, 3ª edição, AAFDL Editora, 2016, cit.,
pág.491.
[42] vide Duarte, Maria Luísa de, União
Europeia e Direitos Fundamentais – No Espaço da Internormatividade,
reimpressão, AAFDL, 2013, pág.359.
[43] “(...) Parte-se de
uma caracterização substancial da função jurisdicional, exigindo-se a intenção
direta de resolução de uma questão de direito e a decisão por órgãos
independentes, indiferentes e inoficiosos, segundo um processo justo e através
de atos com autoridade de caso julgado.”, vide, Andrade, José Carlos
Vieira de, A Justiça Administrativa,
Lições, 15ª edição, Almedina, 2016, pág.73.
[44] vide “(…) A proteção da confiança legítima
constitui, portanto, um princípio geral de direito da União, que permite aferir
a legalidade dos atos das Instituições da União. Mas o princípio constitui
corolário do princípio da segurança jurídica, que exige que a legislação da
União seja certa e a sua aplicação previsível para os particulares, no sentido
de que visa, em caso de alteração da norma jurídica, garantir a proteção das
situações legitimamente adquiridas por uma ou várias pessoas singulares ou
coletivas.”, Campos, João Mota de; Pereira, António Pinto; Campos, João
Luiz Mota de, O Direito Processual da União Europeia – Contencioso Comunitário,
2ª edição revista e aumentada, Fundação Calouste Gulbenkian, 2014, pág.171.
[45]vide Lanceiro, Rui Tavares, A
“erosão” dos princípios da autoridade do caso julgado e do caso decidido pelo
Direito da União Europeia, in
AA.VV., Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Jorge Miranda, volume V,
Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2012, págs.461 a 463.
[46] vide Lopes, Dulce, O artigo 168º, nº7 do Código do Procedimento
Administrativo: texto e contexto, in
Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo, volume II, 3ª edição,
AAFDL Editora, 2016, cit. págs.362 e 363.
[47] vide Silva, Vasco Pereira de O
Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Ensaio Sobre as Ações no
Novo Processo Administrativo, 2ª edição atualizada (reimpressão), Almedina,
2016, cit. pág.168.
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