O Duvidoso Recurso Hierárquico Necessário

Com a revisão Constitucional de 1989, o artigo 268º, nº4 da Constituição da Republica Portuguesa veio a garantir uma impugnação judicial directa de qualquer “acto administrativo lesivo” independentemente da sua forma.

Anteriormente tínhamos uma exigência de “definitividade” para meios de impugnação judicial, isto é: definitividade material significa que o acto teria de que definir o direito numa situação jurídica concreta; horizontalmente definitivo significa que teria que esgotar toda a tramitação interna e, verticalmente definitivo, significa que teria que resultar da pronúncia do órgão que se situa no “topo da pirâmide”[1].

Basicamente, esta revisão veio a eliminar a definitividade como um pressuposto necessário para obter a via contenciosa, sendo que parecia necessário e excessivo (em minha opinião) que o autor tivesse que demonstrar que de facto existia definitividade nas suas triplas vertentes e que tivesse de demonstrar ter tentado obter a remoção do acto em questão por via extrajudicial. 

Actualmente, o preceito em questão abarca “todos” os actos lesivos, inclusive os que se considerem definitivos, ou seja, basta que o acto administrativo lese uma posição de um particular para que se desencadeie o direito de o mesmo recorrer ao recurso contencioso para impugnar esse acto administrativo

No entanto, a doutrina diverge imenso quanto à problemática em torno do Recurso Hierárquico Necessário, porque muitas vezes, a impugnação jurisdicional pode estar dependente da observância do ónus da prévia utilização de outras vias de impugnação administrativa, caso isso esteja previsto na lei, então não tendo sido formalmente revogada a legislação que previa recursos hierárquicos, mas apenas tacitamente. Por exemplo, no modelo hierárquico de organização de competências concorrentes entre órgãos administrativos, o acto administrativo não pode ser directamente recorrível se o órgão mais elevado da hierarquia não se tiver pronunciado sobre o assunto.

Há quem entenda a favor da inconstitucionalidade desta figura mas também há quem entenda que, o recurso hierárquico necessário tem finalidades e benefícios próprios, nomeadamente: filtra processos, melhorando o congestionamento do contencioso aumentando as formas extrajudiciais de resolver os conflitos administrativos; é benéfico para o particular pois exige uma dupla apreciação dos actos que contra si foram praticados e, a favor da administração demonstra-se como um autocontrolo prévio que pode evitar uma eventual censura de um órgão judicial[2]. 

Por outro lado, há também quem o vejo como inconstitucional e que entenda que toda a legislação avulsa se encontra desconforme à CRP quanto a esta matéria. A par disto, o artigo 51º, nº1 do CPTA possibilita a impugnação contenciosa de qualquer acto administrativo susceptível

de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares ou que seja dotado de eficácia externa - preceito este que vem também na linha do artigo 268º, nº4 da CRP, afastando a necessidade de recurso hierárquico como pressuposto de impugnação.

Em matéria de prazos, o prazo para impugnação é de 15 dias (artigo 162º do CPA), e o prazo de interposição do recurso hierárquico necessário é de 30 dias (artigo 168º, nº1 do CPA). Se o prazo para a decisão de impugnação passar sem que nada tenha sido proferido, esta considera-se rejeitada e começa então a correr o prazo para a propositura da acção em Tribunal, o que leva a pensar que sempre que se verifique um recurso hierárquico necessário, o prazo de 3 meses para impugnação contenciosa disposto no artigo 58º do CPTA se reduz para 1 mês. Admitir o recurso hierárquico como condicionador da interposição de recurso contencioso significa que se o particular não recorrer dentro de 30 dias fica impedido do acesso à via contenciosa. Quando, o particular recorrer dentro dos 30 dias fica obrigado a aguardar pela pronúncia sobre o assunto em vez de puder recorrer logo à via contenciosa, ficando assim suspenso até obter uma decisão, o que a meu ver, de acordo com alguma doutrina, parece inadmissível.

Outra questão importante neste âmbito, leva-nos para o artigo 59º, nº4 do CPTA: está aqui consagrado um recurso hierárquico necessário? A situação elencada neste artigo, suspende o prazo do recurso e até se apresenta vantajoso para o particular que opta previamente pela impugnação administrativa. No entanto, parece estar em causa um recurso hierárquico facultativo e vai ao encontro do disposto no artigo 268º, nº4 da CRP pois parece realçar que todos os actos administrativos são recorríveis independentemente de quem os tenha praticado.

Após esta breve explicação, penso que o recurso hierárquico necessário pode ser ou não positivo, isto é, depende dos casos. Com a revisão de 1989 a lesividade substituiu a necessidade e estou de acordo com aqueles que declaram o recurso hierárquico necessário como inconstitucional pois, o direito ao recurso contencioso directo é um direito fundamental de todos e em certos casos em nada adianta, recorrer primeiro a um superior hierárquico antes de decorrer directamente ao Tribunal, entendendo isso como uma perda de tempo.

Por isso, a exigência de definitividade vertical do acto como pressuposto de recorribilidade contenciosa choca com os direitos fundamentais mais especificamente com o 18º,nº2 que apenas permite restringir os direitos fundamentais quando a lei expressamente o diz.

Concluindo e citando o Professor Vasco Pereira da Silva, continua a existir uma “estranha obsessão”[3] com a figura da impugnação administrativa necessária, ainda que a meu ver, possam existir algumas vantagens da existência da mesma. Tudo depende do caso em concreto.

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[1] Cf. Luís Miguel Mendes Correia Ladim; “Recurso Hierárquico Necessário na Reforma de 2002” (2005), Lisboa, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, p.44

[2] Cf. Luís Miguel Mendes Correia Ladim; “Recurso Hierárquico Necessário na Reforma de 2002” (2005), Lisboa, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, p.34

[3] Cf. Vasco Pereira da Silva; “Primeiro Comentário acerca do projecto de revisão do CPA (a recordar o texto de Steinbeck)” in Cadernos de Justiça Administrativa, nº101 (Setembro/Outubro de 2013), p.88

Bibliografia

-Almeida, Mário Aroso de ; “Manual de Processo Administrativo” (2002), Coimbra, Almedina-Andrade, José Carlos Vieira de- “A Justiça Administrativa (Lições) ”, Almedina, 2014

-Ladim, Luís Alberto Mendes Correia; “Recurso Hierárquico Necessário na Reforma de 2002” (2005), Lisboa, Faculdade de Direito De Lisboa

-Silva, Vasco Pereira da;”Primeiro Comentário acerca do projecto de revisão do CPA (a recordar um texto de Steinbeck)” in Cadernos de Justiça Administrativa, nº101 (Setembro/Outubro 2013), Centro de Estudos Jurídicos do Minho

Marta Canelas, nº23543